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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

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关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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贺雪峰 印子:“小农经济”与农业现代化的路径选择  

2016-06-30 08:51:17|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“小农经济”与农业现代化的路径选择

——兼评农业现代化激进主义

 

贺雪峰   印子

 

内容提要  在城镇化背景下,三农政策的主导方向成为当前学界和政策部门的争论焦点。基于对城镇化与传统农业的对立、替代关系的基本判断,农业现代化激进主义主张消灭传统农业和构成传统农业基础的“小农经济”,重新构造农业经营基本组织方式,将小农经济转变为由资本主导的规模经营。与此相反,从新时期保护型城乡二元关系出发,“小农经济”理论对中国农业在中国现代化发展进程中的位置进行了界定与阐释,对“小农经济”进行了系统认识,并形成了关于农业现代化渐进道路的判断及其相关三农政策主张。 

 

关 键 词  城镇化;农业现代化激进主义;小农经济;农业现代化;中国现代化

作    者  贺雪峰,华中科技大学中国乡村治理研究中心教授;印子,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生。

 

 

一、引言:农业现代化的变革之声

 

从宏观角度讲,中国现代化进程的推进最主要的是需要处理好城市与乡村的关系,改革开放以来,城市是中国现代化事业建设的推进器和发动机,中国连续30余年的高GDP增长率主要得益于城市经济的蓬勃发展;与此同时,农村的发展则明显滞后,成为需要城市和工业进行反哺和支持的对象。衰落和凋敝的农村,与城市的发展壮大共同构成了波澜壮阔的中国现代化图景。简而言之,农村社会的变迁与瓦解、农村经济的相对滞后均需要放置于城乡关系之中来进行再思考。

目前的主流观点认为,在中国现代化的推进中,城市经济的发展已经进入正轨,而农村经济的发展毫无生机。中国的现代化就是城乡一体化,计划经济体制下的城乡二元结构极大地阻碍了城乡生产要素的自由流通。[1]只有通过一系列制度变革特别是农村土地制度的变革,放开城乡生产要素,城乡差距才会有望缩小,随之而来的,自然是城市化率的提升和中国现代化的快速推进。[2]

具体来说,主张放开城乡要素的言论可以拆分为两点,一是认为目前农业经营的组织方式存在效率低下、无法实现增产增收的缺陷,只有发展土地规模经营特别是资本主义式的大农场,才能够实现农民增收、农业致富;[3]二是认为农业生产要素亟需实现市场化配置,农村的土地富含财富,通过市场化运作,农民可以获得进城资金,城乡差距因此得以缩小。[4]实际上,前者涉及到生产力与生产关系的关系的问题,后者则涉及到农村生产要素方面的制度变革,属于上层建筑变革的范畴,两者合并起来,实质上是经济基础与上层建筑之间的矛盾问题。

当前,主流的城镇化战略和三农政策主张认为,既有的小农生产模式是落后的农业生产力,只有通过上层建筑的变革,农业领域生产力和生产关系的张力才能得到缓解。总体来看,这些言论可以被称之为农业现代化激进主义。这种主张在实践中也有较大影响。

归结起来,当前农业现代化的变革之声在对国情、农情的判断上具有高度趋同性,最基础的首先是,认为城乡二元结构极大地限制了城市资源向农村的输送和农村资产要素的市场化变现,由此导致了农村相对于城市的落后,这里实质上是城乡关系的性质判定问题;其次,是对以自耕农为主的农业经营模式的误解,认为传统农业无效率,无法使农民致富,是农业现代化需要消灭的对象;最后,也是最重要的,是农业现代化激进主义没有认识到农业生产发展或者说推进农业现代化中的真正需要亟待解决的问题,这里涉及到的是农业经营上的经济基础与上层建筑之间的关系。对于上述问题,下文将逐一进行讨论和辨析。

 

二、保护型城乡二元结构与农业现代化的“小农”道路

 

囿于城乡二元结构长期以来所造成的城乡在客观上所形成的经济社会差距,政学两界几乎都认为城乡二元结构是阻碍中国现代化的结构性障碍,并主张积极推行城乡一体化,以化解历史上形成的城乡二元结构。权利贫困论认为,农民贫困的根源在于权利的贫困,而农民权利贫困是由城乡二元结构导致的。[5]权利贫困论虽然站在所谓人权的制高点上,但其最大的问题在于缺乏对农村问题的深入理解,农村的问题不在于抽象的权利,而在于农民拥有在乡村之间往返的权利,这应该是农民最大的人权。市场理论认为,“三农”问题的症结在于农村生产要素太过分散,突破城乡二元结构的城乡一体化恰好能够实现生产要素的集中利用,在特色产业发展的基础上实现农民就业。[6]农业现代化理论认为,中国传统农业一定要与工业化、城市化同步发展,因此农村的土地制度需要进行全面的改革,通过农民进城、城市资本下乡,实现城乡一体化。[7]

实际上,城乡二元结构是广大发展中国家的普遍现象。广大发展中国家处于世界体系的边缘位置,发达国家有能力从发展中国家吸取资源,有能力将内部危机转嫁到发展中国家。总体来讲,中国的城乡二元结构和其他发展中国家存在本质上的区别,在权利贫困论、市场理论和农业现代化理论眼中,城乡二元结构构成了中国有效推进现代化的体制性障碍,这实际上反向证明了我国城乡二元结构的体制性。

(一)剥削型体制性城乡二元结构的形成与意涵

事实上,我国城乡二元结构的产生有其历史必然性。城乡二元结构的形成并非自发的过程,而是具有国家制度化建构的鲜明特征,是国家强力推行制度建设的结果。1956年社会主义改造完成后,城乡冲突呈现出激化态势,经济建设过程中出现的“冒进”势头,使得城市流动人口激增,大量农村人口进入城市。具体而言,社会主义改造完成后的城乡冲突问题,表现在粮食紧张的局面没有得到缓解、农村的人口推力骤然加大、经济“冒进”和职工人数增长失控、城镇新生劳动力出路问题突出。1957年,政府推出严格限制农民进城的措施,通过户口管理、粮油供应、劳动用工等行政手段,建立起了城乡隔离带。1958年,中央政府颁布《中华人民共和国户口登记条例》,将已经形成的城乡二元利益格局用法律形式固化下来。[8]也就是说,体制性城乡二元结构形成的标志是城乡二元户籍制度的建立。但城乡二元户籍制度实际上是在特定的历史条件下为了推行重工业优先发展的国家工业化战略,在调控城乡二元利益冲突的过程中逐步建立起来的。

应当说,建国初期形成的城乡二元结构是国家积极选择的发展战略举措,目的是为了实现中国的快速工业化,历史证明,城乡二元结构为中国在世界体系中获得良好的国际位置提供了基础。城乡二元结构将广大的人财物锁定在农村,无法进入城市的农村人口成为建设农村发展农业的主力军。人民公社时期,通过将农民组织起来,一方面进行“三级所有、队为基础”的农业集体化生产,一方面又组织农业劳动力发展农田基本建设、水利建设、基础设施建设,从而在短期内极大地改变了农业生产的基础条件。

历史地看,当时的农村剩余劳动力无法进入城市,他们转变成为“民办教师”、“赤脚医生”、“电影放映员”、“文艺宣传队员”、“乡土法律人”以及各种不脱产的大队小队干部,从而在教育、医疗、文化、治安和组织上实现了人力聚集,在短期内发展了中国农村的教育、医疗,丰富了农村文化,提高了传统中国农民的国家意识,提升了农民的国家认同感,形塑了农民的民族国家核心价值观,将传统的中国农民塑造成了真正具有现代国家意识的国家公民。从某种意义上讲,这实际上构成了国家能力建设的一个部分,是国家“濡化能力”实现的生动体现。[9]更进一步的,改革开放后,农村才借此为出口导向的“中国制造”提供了大量高素质的廉价劳动力,从而采用比较优势来获得经济的迅猛发展。

当然,体制性城乡二元结构意味着城乡两种福利供给体系的极大差异。城市户籍意味着各种社会福利,城市居民不仅可以依托单位来解决就业问题,而且能够享有住房、医疗、教育、养老等全方位的社会保障。[10]在农村,农民只能依靠土地、宅基地和房屋来实现最基本的社会保障。就此而言,改革开放前的体制性城乡二元结构是一种城市对农村的剥削,是剥削性的体制性城乡二元结构。

(二)体制性城乡二元结构的松动与转型

改革开放以来,随着市场经济的蓬勃发展,城乡二元户籍制度开始瓦解,城乡二元结构也随之松动。20世纪70年代中期,农村乡镇企业快速发展,农民开始进入工业领域,“离土不离乡”、“进厂不进城”。20世纪80年代,农民进城不再受到户籍限制,农民自带口粮进城成为普遍现象。20世纪90年代,我国沿海出口导向加工制造业获得快速发展,中国加入国际分工体系,农民工就成为了“中国制造”的绝对主力。[11]

随着我国农村劳动力进城务工政策的放开和中国“非正规经济”的迅速发展,[12]附着于城市户籍上的社会福利也开始逐步剥离,住房分配福利、商品粮福利、国企等单位福利基本上已经成为历史;农村户籍的福利通过村庄的成员权得以实现,只要是村集体经济组织的一员,就可以享有耕地承包经营权、宅基地使用权和自建住房。这三大福利在城郊村、城中村和沿海发达地带农村表现为可观的城市经济利益外溢收入和征地拆迁中的补偿收益,在普通农村表现为基本的社会生活保障。

相比于建国初期所形成的城乡二元结构,现在的城乡二元结构在制度上所体现的城乡差异已经较少,目前城乡结构的二元性更多是城乡差异演化的历史性结果。从制度和政策设计来看,国家对资本下乡的限制、对城市居民进入农村社会的法律限定都凸显出了城乡二元结构的保护性。

(三)保护型城乡二元结构与农业现代化的路径选择

保护型城乡二元结构并非对城乡二元差距的否定。保护型城乡二元结构恰好是对城乡二元差距的承认,只是,这种承认包含了对剥削性城乡二元结构的某种肯定。具体而言,建国以来的城乡二元结构并非自发产物,而是国家制度建设的结果,在以居民户籍城乡二元结构为核心的城乡二元结构形态下,中国实现了初步的工业化,并在改革开放之后实现了经济的快速增长。从后发发展中国家的赶超战略来看,剥削性城乡二元结构在客观上为中国在世界体系中的崛起立下了汗马功劳,其中的制度红利意涵不容忽视。

从现代民族国家建设的角度来看,城乡二元结构的体制性与自发性具有天壤之别。自发性的城乡二元结构是被动的,在其他发展中国家的国情语境中,城乡二元结构是发达国家转嫁内部危机的后果;而中国的城乡二元结构是国家发展战略的重要构成,是国家发展战略层面的主动选择。因此,我国的城乡二元结构不完全是城市与农村、市场经济与自然经济之间的对立,而是城乡之间的互动和互补,对于城乡关系性质判断的不同将会导致农业现代化路径选择上的巨大张力。

目前主流的观点认为,城乡二元结构的本质是自然经济与市场经济这两种经济形式的差别和对立,在由自然经济向市场经济、传统产权向现代产业发展的过程中产生了城乡二元结构问题。城乡二元结构向一元化转变的过程就是市场经济取代自然经济的过程。传统农业部门和现代工业部门所体现的城乡二元经济结构,其本质是自然经济与市场经济的并存与对立,中国市场化进程的城乡差别阻碍了城乡二元结构的转化。[13]

城乡发展一体化的实质是城乡市场经济发展一体化,中国城乡差距源于城镇与农村市场化进程的差异,市场经济是要素聚集经济和规模经济。由此,在城乡发展一体化过程中,应在城乡尤其是农村大力发展现代市场经济,通过“产品—企业—产业”三位一体模式,解决城镇生产要素集中而农村生产要素分散之间的矛盾,促进城乡市场经济发展程度的逐渐趋同。[14]

显然,上述主张只看到了城乡二元结构中的“经济二元”,并且认为城乡二元结构的统筹就是城乡一体化,只有通过农村市场化,才能解决农村的落后面貌。在这种理论逻辑下,中国农村发展的未来之路自然是高度市场化的农业产业化之路,是农业资本化之路,是农业企业化之路;但是,如果从保护型城乡二元结构来看,农村为城市经济提供了大量的廉价劳动力,为中国人民提供了充足而廉价的粮食、瓜果、蔬菜,为中国的现代化提供了“稳定器”和“蓄水池”。因此,农业现代化的道路就不是城乡一体化的具体实现,不是城市与农村市场化程度差异的均衡,不是农村生产要素的集中化;而是应该在充分肯定现有城乡二元关系向保护型结构迈进的前提下,从农业发展面临的真实困境、农村社会的现实情况和农民的所思所想来构思中国农业现代化的路径选择。

 

三、“小农经济”与现代农业的小农形态

 

    (一)“小农经济”的经营特点与结构构成

     中国目前的小农经济是对人民公社时期农业经营集体主义的延续和承接。改革开放后,我国农村实行家庭联产承包责任制,以家庭为单位来承包集体土地,按人口来均分土地。在家庭联产承包责任制实践中,为了做到村社公平,土地的分配高度细碎化,形成“人均一亩三分、户均不过十亩”的中国式小农经济经营现状。

小农经济最基本的特点是农户承包经营的土地面积小而细碎。按照2006年全国农业普查数据,我国有农业生产经营户2亿户,住户农业从业人员3.42亿人,共有耕地18.27亿亩,户均耕地9.13亩,劳均5.3亩。[15]个体农户不仅无法面对市场,而且依靠个体的力量难以维持基本农业生产条件。分田到户时,中央提出要调动两个积极性,一是农户个体的积极性,二是村集体的积极性。[16]但是1990年代后期,特别是农业税费取消之后,村社集体退出农业生产环节,农户个体必需独自解决面对市场与维持基本生产条件两方面的任务。

总体来看,村社集体在退出农业生产环节后,全国的小农经济遭遇了极大的困难,一是土地分散不连片,二是土地经营规模过小。在实地调查中,有些农村实行“划片承包”,即尽量将一户经营的土地集中在一片以内,这样可以方便农业生产,实现较好的水利灌溉和机械化耕作。[17]然而,“划片承包”仅能解决土地分散的问题,却无法解决农地经营规模过小的问题,而且此种地方性农地制度实践也只占极少数。“划片承包”无法推广的制度原因,在于十七届三中全会规定:“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”,此后土地的调整会触动土地利益结构,土地利益受损农户就会通过上访来通过中央向地方政府和村集体施加压力,最终土地调整变得无法实行。[18]随着越来越多的享有土地承包经营权的农户离开村庄,土地调整的难度就更大,最终农地的集中利用和规模化经营都不太可能。

    1980年代以来,我国开始出现普遍打工潮;1990年代以来,打工经济开始兴起,对于户均不足十亩的中国小农来说,土地上的收入显然不可能满足家庭的基本生存需求,随着消费主义文化在农村社会的蔓延,农民的生活消费水平都不断提升,尤其是在社会性竞争比较激烈的农村,土地的收入基本上只能满足最基本的生活需求。同时,随着农业机械化水平的不断提高,农业种植对劳动力的投入需求开始明显减少,村庄的剩余劳动力开始大量增加,而城市经济的发展恰好需要大量的廉价劳动力。于是,近30年来,我国农村普遍地出现了以年轻子女外出务工、年老父母在家务农为主要特征的“以代际分工为基础的半工半耕”的小农经济结构。[19]

“以代际分工为基础的半工半耕”既是农村家庭的生计模式结构,也是家庭农业劳动力的再生产结构,并在总体上构成了中国“小农经济”社会构成的核心。在这种“农业—家庭”生产与再生产结构模式下,农村的剩余劳动力可以自由地外出务工,年老的父母在家种地,这样外出务工的收入可以用于平时的消费,而农业生产收入则可以作为家庭经济剩余累积下来,用于应对家庭的重大开销,或者反过来,农业收入用于支付家庭的基本开销,而外出务工的收入则作为家庭储蓄。重要的是,这种小农经济结构使得亿万农民能够在宏观经济发展良好时期能够获取务工收入以满足基本生活需求,在经济危机时期能够安全退守回到农村,有条不紊地开展家庭生活。[20]也就是说,小农经济结构不仅为中国提供了有竞争力的农业产品,为广大农户家庭提供了基本的生活所需,为国家经济的发展提供了大量的廉价劳动力,还使得农村社会能够保持基本稳定。[21]

此外,“小农经济”结构的另外一个特殊的适应性结构就是“中农”或“中坚农民”。[22]中农的形成是农业反过密化发展过程中自发土地流转的直接后果。[23]高于农业种植收入的打工收入对年轻人有巨大的吸引力,而农村社会因家庭等原因而留有少量的能够在家中务农的青壮年劳动力,这些农民通过自发土地流转而获得20—30亩左右面积的耕地,以家庭劳动力的完全参与来获得与“半工半耕”大体相当的农业收入。[24]这部分农户在村庄中不具有稳定的群体却具有一个大体稳定的社会结构。重要的是,中农在农村社会中的存在,不仅使得农业种植能够得到维系,而且使得农村社会秩序不至于紊乱不堪,农村社会中依然存在乡村治理得以依靠的阶层基础。

因此,“以代际分工为基础的半工半耕”结构和“中坚农民”结构,共同构成了中国式小农经济的模型,前者是主体,后者是重要的补充。中国式小农经济的生产和维系得益于体制性城乡二元结构和农村基本经营制度,两者均构成了中国式小农经济的制度基础。[25]   

(二)“小农经济”强韧性与现代农业的小农形态

现代农业经济原本就是一个开放的尚无定论的抽象概念,在当前主流的话语中,美国的大农场农业成为现代农业经济形态的样板。于是,与大规模、高机械化率相对反的小农经济自然成为了现代农业的改造对象。

现代农业当然意味着商品化的提升,但是在农业经济史的研究中,农业商品化的加速并不对等于小农经济的消退,在二十世纪农业的加速商品化过程中,小农经济以经营式农场和家庭式农场两种主要形态在继续发展,并最终由“牢固性”更强的家庭式农场取得了主导位置。[26]中国传统小农的发展并不会因为农业商品化的增加而导致资本对劳动力的排斥,恰好相反,中国小农通过劳动力的密集型投入,在降低劳动生产率的基础上,实现了土地产出率的提升,不过,土地增加的产出被更高的人口增长率所吞噬,由此便导致了中国传统农业的“无发展的增长”或“过密型增长”。[27]这种高度内卷化的农业发展模式一直延续到新中国的集体主义时期,直到20世纪80年代以来,随着“持续上升的大规模非农就业、持续下降的人口自然增长以及持续转型的食物消费结构和农业结构”这“三大历史性变迁的交汇”,[28]中国农业发展才迎来了一场“隐性农业革命”。[29]

主流农业经济理论认为,农业商品化的增加必然会带来农业资本化的发展。但中国农业经济的历史实践表明,资本投入的加强并不意味着对劳动力的排斥。于是,在当代中国农业的发展过程中,广泛地出现了资本投入增加与劳动雇工低比例同时存在的“悖论”,这实际上是一种“没有无产化的资本化”的农业发展特征。[30]也就是说,在现代小农经济的发展过程中,小农生产所包含的资本投入程度已经相当深,甚至在部分地区,家庭农场在经历了资本主义化后成为一种独立的农业经营主体。[31]

由此,无论是农业经济发展的历史实践,还是当代中国农业发展的独有特征,都表明农业商品化、农业资本化与以家庭劳动力为主的小农经济之间并不必然排斥,现代小农经济生产对现代农业科技的运用和资本投入的增加,构成了新时期小农经济强韧性的重要表现。如果以农业科技运用和资本投入程度来衡量,现在的小农经济模式在实质上也构成了现代农业生产的一部分,而以家庭劳动力生产为主的自耕农业经营完全是现代农业经济形态的一种。那种将现代农业经济与小农生产对立起来的认识,实际上是受到了既有农业现代化理论和某些国家农业发展历史经验的误导。

更为具体的农业生产经验同样证明了这一点。我国安徽繁昌某地的农业经营可以按照自耕农合经营农两大类别划分为小规模自耕农、中等规模自耕农、自耕大户、小规模经营农、中等规模经营农和经营大户六种类别。按照现阶段中国农业规模经营效益的指标,即土地生产率、劳动生产率和资金生产率三大指标来衡量,[32]自耕农的劳动生产率较低,土地生产率普遍高于经营农,自耕农的单位产量要高于经营农20%—30%,其中中等规模自耕农的土地生产率最高。由于自耕农将劳动力投入不计入成本,加之机械投资和产量差异,自耕农的收益基本上要高于经营农,经营农每亩的纯收入在400元/亩—500元/亩,如果计入土地租金成本,种植规模在200亩的小规模经营农收益微薄,中等规模经营户和经营大户基本无利可图。[33]

也就是说,农业生产具有弱质性,其原本就不是一个具有规模效益的产业,经营规模的扩大对于增加粮食产量、提高农民收入、抵抗市场风险不仅没有改善作用,反而增加了农业本身的经济风险。与所谓的现代规模经营相反的是,小农经济不仅土地生产率高,能够生产出足够的粮食,而且具有显著的经济收益,并且具备强有力的应对市场经济风险的能力。

(三)弱质性“小农经济”与经营规模渐进化

    20世纪80年代以来,以家庭联产承包责任制为基础,中国的农业经营形式发生了显著的变化,大体可以划分为留守农业、中农、家庭农场和资本主义农场四大类,[34]其中前两者的劳动主体为自耕农,后两者的劳动主体是经营农。按照经营情况的差异,农业经营主体还可区分为更为细致的若干类别,小农经济的农业经营形式由留守农业和中农构成。

主流农业经济理论认为,留守农业和中农属于传统农业,具有落后性,其农业生产的规模效益远不如以资本和大机械生产为主导的现代农业。实际上,农业生产行为具有特殊性,从农业的产业性质、资产专用性、组织管理费用、市场交易特征和垄断利润等方面来看,农业在本质上就不是一个具有显著规模效率的产业。[35]也就是说,小农经济这种农业经营形式与所谓的农业规模效率本身没有直接相关性,农业自身的特殊性决定了更为优化的农业经营形式,农业生产的规模效益也不会得到显著改善。因此,从效率决定的角度来看,当前的小农经济是完全有效的。

随着城市化率的提升,农业人口必然大量减少,从目前户籍城镇化的年增长率来看,农村人口转移为城市人口将是一个缓慢的过程。不过,以“以代际分工为基础的半工半耕”为核心的小农经济的稳定性和长期性使得离开农业生产的农村人口将会不断扩大,未来从事农业经营的农户将会不断减少。因此,从这一方面来看,农业生产规模的扩大具有必然性。

土地经济学习惯于从抽象的土劳比数据关系来讨论农业经营规模问题,简单来说,农业劳动力离农率决定了留农劳动力平均负担耕地增加率,两者高度正相关;同样,农业劳动力离农率的改变也决定了受地者承包地的增加幅度,两者高度正相关。因此,在农业劳动力离农率不断提高的前提下,农业经营的规模也必然会不断扩大。[36]然而,农业规模经营的增长具有渐进性,美国农场总数在1935年达到最高峰,为681.2万个,每个农场平均面积为155亩,到1980年,农场总数降低到242.8万个,平均规模扩大到429英亩。也就是说,美国农场规模经历了长达45年的演变,才逐渐实现了美国式的农业经营规模;而且自1980年代以来,这种农业经营规模格局并未发生明显变化。[37]从农地规模经济实现的条件来看,生产工具、土地、人地比例、集约经营程度、农业经营者的能力、社会条件、经济制度、农业生产经营的单位的外部条件(社会化服务发达程度)、国家政策等,都是制约农业经营规模扩大的基本因素。[38]

目前,我国农村劳动力离农率已经相当高,按照2010年全国第六次人口普查的数据,常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率17.3%的差距,全国约有2.37亿农村户籍人口在城市生活,约有6.74亿农村户籍人口在农村生活,因此,农村人口的离农率达到26%左右。按照农业经济学原理,在劳动力离农率较高的前提下,农业生产的经营规模会有一定扩大,但我国农业生产的现实条件是,离农人口依然享有土地承包经营权,随着土地使用产权的高度确定和稳定,土地产权的整合利用难以达成,村庄内部的农地集中利用和规模利用无法实现,也就是说,农地制度本身在一定程度上限制了农业生产经营规模的自然扩大。总体来看,就农业生产的规模效率决定和小农经济的规模效益而言,小农经济是我国农业生产经营中的主力军,理应成为未来我国农业发展的主动选择。

 

四、小农立场——对农业现代化激进主义的反驳

 

基于对城乡二元结构的偏差性判断,农业现代化激进主义主张从积极推进城镇化着手来推进城乡一体化,而鼓励资本下乡、积极培育新型农业经营主体自然是其题中之义。农业现代化激进主义最主要的理由在于,农村的人财物大量外流,农业经营出现了严重的主体缺失危机,为了确保国家的粮食安全,必须要引入农业资本,通过现代化的规模经营来实现农业的稳定和发展。

农业现代化激进主义更多的是从农业来思考问题,其在农民与农业、农业经营主体危机、粮食生产能力农业经营规模效益等方面存在诸多具有误导性的前提预设。可以说,从某种意义上讲,正是上述前提预设导致了农业现代化激进主义的三农政策主张。“小农经济”理论主张从保护型体制性城乡二元结构的角度来思考中国的农业现代化问题,就目前的国情、农情而言,小农经济的农业生产模式不仅是当前农业经营的基础和主流,而且也应该成为未来长期坚持的主动选择。以下本节将从小农立场来对农业现代化激进主义进行简要反驳。

(一)农民问题与农业问题

农业发展的重要性毋庸置疑。中国人多地少,相对资源贫乏,中国农业需要为约占世界20%的人口提供食物保障。作为世界上最大的发展中国家,若无法实现粮食自我供给,全世界也无法有效满足中国的粮食需求。从国际环境来讲,中国人口数量的庞大和世界粮食剩余的有限决定了粮食安全的重要性。因此,中国必须要实现粮食供给的自主化,否则中国的现代化事业将受到严重影响。粮食安全问题首先是数量问题。食品安全尽管也很重要,但不关乎最基本的国家战略安全,就此而言,我国耕地的粮食生产能力是农业发展的重中之重。

中国经济高速发展的同时也是快速城市化的过程,城市化就意味着大量农民进入城市,与此同时,留守在农村从事农业生产的大多数是中老年农民,农业开始变为老人农业。不过,就目前的农业发展形势来看,粮食生产连年增产增收,总体形势良好。[39]就目前来看,粮食生产的主力军依然是传统农业,或者说,我国的传统农业构成了强大的粮食生产能力的基础。

就目前的粮食安全现状而言,农业生产基本上是有效的。但是,就目前的主流三农政策而言,如果培育新型农业经营主体,最多就是在减少传统农业经营形态后,在大体上维持一个较强的粮食生产能力。那么,重要的问题实际上是农民问题,即一方面,城市里存在2亿多的农民工,这部分人口中的多数存在返乡的必然性和突然规模化返乡的可能性;另一方面,农村6亿多人口的生计问题,土地对中老年人的福利供给效益远高于土地的租金收入,[40]在新型农业经营主体培育的过程中,强推型土地流转将迫使务农户进入强制商品化进程。[41]现有的农业生产经营模式不仅提供了不错的粮食生产能力,而且解决了由庞大的农村人口的存在所形成的社会稳定问题。即便农村现代化的规模经营能够更好地解决粮食安全问题,农村人口的基本生计问题和社会稳定问题注定是只注重农业劳动生产率的农业现代化激进主义所无法看到的。因此,就现阶段的基本国情和未来的国家现代化发展走向来看,农业问题重要却一直能够得到好的解决,农民问题关键却始终面临危机。

(二)家庭经营与粮食安全问题

目前,老人农业中的“老人”被界定为45岁的农业劳动力,因此老人农业的说法本身并不科学,按照现有的农业机械水平,60岁的老人可以较为轻松地耕种20亩小麦或10多亩水稻;再加上目前农村中的中年务农劳动力,我国农村劳动力的年龄问题,或者说劳动者素质问题本身不是大问题。关键的问题是,即使是老年人进行农业种植,农业生产特别是粮食生产能力并未受到影响,对于农户而言,因为劳动力投入不计入农业成本,农业收益也十分可观。

与之不同的是,资本化规模经营需要投入农业机械和雇佣劳动力,资本化规模经营的总产量主要源于其种植规模,而非土地单产。调查经验显示,小农的全员生产效率要远高于家庭农场和工商企业,其原因在于,家庭农场和工商企业需要雇工,雇工一方面增加劳动力成本并产生了劳动监督难题,而劳动监督在降低单产的同时又进一步提高了劳动力成本。[42]家庭经营的单产要远高于资本化规模经营,家庭经营的农业生产经营形式不会导致粮食生产能力的不足,依靠家庭经营来解决粮食安全问题完全有可能。

家庭经营并非没有问题,当前主要的农业生产问题集中在产中环节,由于农户经营规模过小,村庄提供公共服务的能力太弱,因而导致农民在灌溉、机耕道建设、植保等方面难以进行有效合作。也就是说,国家应该着力为农业生产的家庭经营提供有效的产中环节服务。

(三)“中坚农民”与资本下乡

在城镇化背景下,农村自发的土地流转导致了中农的形成,中农在当前成为具有独特意涵的农业经营主体。尽管全国农村的区域差异显著,但中农群体广泛存在。以水稻主产区为例,中农的种植规模大概在20—30亩,在村庄中的大致比例在10%左右,中农一般不会远距离打工,而大多会选择在农闲时节就近务农工。[43]目前,中农在村庄社会阶层中具有较为稳定的比例,但是更微观地来看,中农具有流动性。就是说,因为中农所耕种的土地来源于离农户,离农户有的是外出打工的中青年劳动力,有的则是进城照顾小孩的老人,这部分离农户随时都可能回村,一旦回村,中农不可能强制性地继续维持原先的种植规模,而只能退回流转的土地。因此,中农尽管在人口比例上比较为稳定,但是并非所有的中农都能够始终如一。

尽管如此,中农的出现却十分重要,在村庄人财物大量流失的背景下,中农不仅使得土地能够保持地力,而且能够在村庄中发挥巨大的治理功能。中农能够流转到土地,大多依靠较好的人际关系,种植一定规模的土地,中农会积极参与和关系农业生产的基础设施建设。如此一来,中农的存在使得不断空心化的村庄社会有人情、有活力,有关心村庄发展的社会群体。因此,从村庄治理的角度来看,中农具有中坚价值,是村庄社会中的中坚力量。[44]中农退可以成为小规模自耕农,进可以成为自耕大户,构成了当前中国农村“留守经济”中经营形式最灵活最有活力的农业经营主体。[45]

当前“四化同步”战略的具体举措之一就是要培育新型的农业经营主体,这就为资本下乡提供了便利和渠道。就经济作物特别是都市农业圈的蔬菜和高端水果种植而言,企业资本下乡进行农业种植完全可行,经济作物投资高市场风险大,只有资本实力雄厚的农业企业才能构成这类农业生产的经营主体。但是我国大部分的农地还是以粮食种植为主,粮食种植低收益低风险,资本下乡进行大规模的粮食种植毫无收益可言,更多的龙头企业是通过粮食深加工来获取利润,其中不少企业是借机套取国家的各种粮食补贴和农业项目。农业资本在粮食种植环节无利可图,这由市场规律和农业的产业结构所决定,资本下乡实际上无法推动农业的规模化和现代化。[46]

如前所述,我国农业种植经营模式是典型的小农传统,这种农业经营与人地关系的高度紧张直接相关。尽管20世纪80年代以来我国农业人口大量外流,使得农地经营的规模有了提高劳动生产率的历史契机,但是打工经济具有非正规性,进入城市务工的农民不可能全部成为城市人口,在相当长的时期内,务农人口还存在相当高的比例。重要的是,原本具有剥削性的城乡二元结构的松动,使得农民可以在城乡之间自由往返,对于进城务工的2亿多农民来说,农村的耕地、宅基地和住房均构成了最基本的社会保障和社会保险;而目前国家对城市资本下乡的限制,无疑构成了对这份社会保障的基本保护。

积极的城镇化战略需要思考的关键是,城镇化率重要还是城镇化质量重要。从国际比较视野来看,大多数的发展中国家具有较高却质量偏低的城镇化率,中国的城乡二元结构远比城市内二元结构要更有利于中国的现代化事业的建设。[47]就目前的小农经济发展现状来看,通过“以代际分工为基础的半工半耕”,农户家庭能够获得不错甚至相当可观的经济收入,温饱问题可以说早已解决。现在小农经济发展的核心问题倒是在于农业生产的基本条件的维持和村庄内部的农业经营的适度规模化问题。

 

五、小农经济发展的现实困境及其制度突围

  

在农业现代化激进主义眼中,所谓的农业现代化之路就是城乡一体化和资本式农业规模经营,其首要误知在于将城市与乡村对立起来,没有看到两者之间一动一静、一块一慢、一阳一阴,相互补充、相互支持、相辅相承的关系结构,进而也就无法形成对小农经济正确而全面的认识。前面论及到小农经济的发展现状、发展前景和小农经济的具体问题,但小农经济也面临诸多问题。小农经济发展的困境在于亿万小农无法有效面对市场,农地利用无法实现集中化,农业生产经营规模难以适度扩大,中国小农经济发展的困境可以集中表述为“如何做到耕者有其田”。由此,当前小农经济发展的问题由农地制度和农业生产条件两方面构成,新的农地制度及相关政策需要以此为基础来进行讨论和制定。

(一)人地分离与农地产权整合难题

按照土地承包经营关系长久不变的中央政策及相关实践,在农村人口大量进城的背景下,务农人口与其所享有的土地之间的分离趋势不断加深。我国小农经济的种植特点是土地面积小而且地块分散,在不考虑外来因素的条件下,自发土地流转能够形成一定的农地经营规模,但这种地块面积总量可观却分布细碎化,比如20亩土地如果由50—70个田块构成,农户的经营难度将空前加大,从而导致规模经营的不可行。有效的办法是通过土地的调整来实现土地的集中耕种,同时也有利于农地经营规模的适度扩大。

农业税费时期,村集体一般留有少量机动地,在没有预留机动地的村庄,村集体依据农地所有权,依然可以根据人口的增减变化来调整土地,尽量做到人地关系的基本平衡。更重要的是,农业税费中包含了提留费和土地承包费,这些费用能够为农业生产提供基本的公共品。然而,农业税费取消之后,村集体全面退出农业生产,“增人不增地,减人不减地”农地承包政策的实践,土地调整几乎不可能。[48]

现在,大量农村劳动力外出打工,这些法律意义上的农地承包经营权主体常年在外,与农业生产利益毫无瓜葛,对农业生产基本条件建设漠不关心,却依然享受国家的种粮补贴和土地流转的租金。真正的耕者需要通过实现土地的连片耕种来降低生产成本,如果能够实现农地的集中经营,不仅耕种者的生产收益更高,而且能够实现农业经营规模在村社内部的自然增加,如此,农地的粮食产出有望得到提升。原本在调整实际的土地承包经营权关系不可能的情况下,通过地块之间的调整,可以实现土地的连片集中;但大量实际的农地承包经营权主体常年不在村,最终导致了集体决策的不可能。

进城务工的农民属于农业人口,依据村社成员权享有土地承包经营权,只是这部分农业人口占有土地而并不耕种,这在实际上进一步私有化了土地承包经营权。通过土地流转而耕种农地的农户是实际的耕者,却在自己耕作的土地上不享有任何土地权利,也无法享有国家的种植补贴。从某种意义上讲,那部分在城的农业人口坐享了国家和实际耕作者所提供的土地利益,加之具体的土地承包经营权关系无法变动,成规模的土地并无法规模化地被耕种。显然,这对于耕种者来说并不公平。

在农业人口束缚于农地之上的条件下,农地利用问题的重心在于人地关系在村庄内部的总体均衡,但是在人地高度分离,受地者承包地幅度(并非实质性承包)明显增加的条件下,农地利用的问题重心转向农地适度集中化利用的实现,而这实际上就是农地产权的整合难题。

(二)农业生产的合作困境与组织命题

人民公社时期,“三级所有,队为基础”,农业生产所需的农田水利建设、机耕道建设等人人有份。农业税费时期,村集体可以充分发挥统筹功能,农业生产在组织化框架下能够得到良好的维持。农田水利是最基本的农业生产公共品,税费改革之前的农田水利采用的是“组织化道路”,农业生产的组织化不仅实现了对高度零碎化的小农公共品需求及承接主体的有效整合,而且很好地解决了村社集体内部成本分摊与收益分配的问题。[49]

然而,农业生产公共品供给的组织化模式并非独立存在,所谓的组织化实际上已经表明,农业生产公共品的供给镶嵌于乡村治理的基本架构之中,农业税费时期的国家体制形塑出了基层治理的模式,地方政权与村庄之间的利益共同体导致了农业税费政策执行过程中的治理危机,[50]其后果之一便是农业生产的组织成本高涨不下,组织化机制不可行,最终在税费改革之后彻底消亡。

税费改革之后的农业生产全面进入个体化时代,为了有效解决单家独户不好办或办不好的农业生产问题,原子化的农业生产单位纷纷开始合作。但合作的交易成本过大,单个农户的自由退出使得普遍化的合作难以达成,“单靠合作本身无法解决交易成本问题,也无法解决合作不稳定的问题。”[49]最终,农业生产的合作之路也陷入死结。

无论如何,小农经济的生产方式决定了中国的农业发展不可能是简单的农业经济问题,而在很大程度上是一个以农业生产公共品供给为核心的基层治理问题。在农业生产个体化不可逆的当下,农户之间的合作之路显然面临结构性的重重阻碍。为了将农民组织起来,基层组织建设成为必须直面的重大问题。

(三)农地政策的关切重心与创新选择

农地政策的制定应以当前的农村发展形势为基础,农业发展过程中真正需要解决的问题理应成为当前农地政策的关切重心和创新选择的重点。扩展来看,农村发展形势并非单指农业发展形势,而是从保护型城乡二元结构来看待农村的发展形势。简要来说,当前农村人口大量离村,留村进行农业种植的农业经营主体是广大小农,小农是中国粮食生产的主力军,是最基础也是最庞大的耕者,国家的农业公共资源既然是为了促进农业的发展,那么切实的耕者就应该成为国家输入的农业资源的承接实体。反观城市化问题,城市经济发展已经进入整体性的结构调整阶段,城市消化农村人口的速率不可能加速上升,城市化进程渐进而缓慢,因此进城务工的人口,特别是中老年农民工,大部分将退回到农村,对于进城务工的农民来说,农村的土地是其最基本最可靠的社会保障。

由此,农地政策需要回应的问题主要有四个方面:第一,耕者要有其田。留守在农村,为中国生产粮食的农民应该享受土地承包经营权,否则国家的种植补贴政策只会是撒胡椒面,国家的农地政策及由其具体确定的种植补贴政策必然无法发挥种植激励效益。第二,耕者方便种其田。即使耕者有其田,能够稳定种植规模,但土地无法集中连片,种植规模也不可能扩大。第三,返乡农民工要有田可种。只要是农民,依据成员权就应该享有能够种地的权利,这既是最基本的人权,也是保持社会稳定的基础。第四,粮食安全要有保障。前面已经论及,资本式农业经营不可能真正进入农民的产中环节,种植粮食的最佳主体是个体农户,个体农户经营农地的土地产出率要远高于资本化农业种植,这里的核心是粮食生产能力。

当前农地政策的核心是不断强化农户的承包经营权,具体来说,就是强调具体地块的承包经营权关系不能进行改变,其后果在于土地无法调整,具体的承包经营权无法实现整合利用。如此,耕者无法有其田,也无法方便种田,粮食的生产能力也不可能获得有效提高。

农地政策的创新选择的基本原则是耕者有其田,如此农地政策大体能够符合上述所讲的农村和农业的发展形势。具体而言,农地政策创新可以按照以下几点来进行操作:

    一是依据村社成员权享有土地承包经营权。现有农地政策强调土地承包经营权长久不变,这与农业生产发展的实际情况严重脱节,其中主要问题是户口迁出农村的人口依然享有土地承包经营权,[51]这严重损害了村庄土地的集体所有权和在村农户的土地承包经营权。村社成员权是土地承包经营权的初始取得基础,这是农业经营基本制度的核心之一,只有如此,才能确保土地承包经营权享有的基本公平。

    二是以“权地分离”来落实土地承包经营权。人地分离的趋势不可逆,离开农村但享有村社成员权的农户理应享受土地承包经营权,但这些农户并非实际的耕者,为了确保耕者的种植利益,可以采取“权地分离”的办法。具体来说,所有村民享有的土地承包经营权平均分配,农地权利落实到人而非具体的地块,不在村种地的农户享有土地承包经营权,进而享有土地租金,但却暂时不享有具体地块上的土地承包经营权。最终,村社内的所有农地由村集体统筹,根据人口变化进行土地地块的平均分配和动态调整,由实际的耕者根据耕种需求来具体承包村集体的土地。

    三是土地集体所有权规制土地承包经营权。农业税费取消之后,土地集体所有权不断虚化,目前村集体早已无法发挥农业经营中“统”的功能,“地权分离”的土地承包经营权构思需要以土地集体所有权为基础,并通过村级组织来加以实现。一方面,村社内部的土地调整和具体地块的土地承包关系需要由村集体来统一协调。这里涉及到村组两级农地所有权主体的协调;另一方面,在城市务工农户一旦回村,其享有的土地承包经营权必然需要通过划定具体地块的方式来兑现,由此,在村社范围内的土地调整同样需要土地集体所有权的有效发挥。

当然,农地政策的创新不可能解决现有农业生产中所面临的所有问题,但“耕者有其田”的实现,不仅能够解决农业生产中人地分离与农地利用适度集中化之间的基本张力,而且能够强化土地集体所有制,并有望以此激活村集体农业生产公共品的供给功能。因此,除了农地政策方面的创新,从现有条件来看,实现小农经济发展困境制度突围的方向还在于,通过农村基层组织建设和国家下拨财政支农资金来为农民提供生产生活所需公共品,通过为农民提供相对健全的社会化服务体系,来改善农业经营的基本生产条件。

 

六、结语——中国农业现代化道路的激进与渐进之辩

 

中国传统农业经历了漫长的历史进程,但即使是在新中国的人民公社时期,农业在在总体上依然呈现出典型的过密化特征,直到20世纪80年代,中国农业才逐步进入农业劳动力释放和反过密化阶段,中国农业发展迎来了新的历史契机。[52]然而,关于农业现代化问题的讨论长期局限于农业经济学范畴,或者说,农业现代化问题被简化成为了一个仅仅关于农业的问题。实际上,农业现代化问题的重心在于中国现代化而非农业的现代化,在中国现代化问题的语境中来思考农业现代化问题,农业现代化问题的中心在于农村而非农业。

于是,农业现代化问题首先应该转化为一个城市与农村的关系的问题,这便是为人所熟知的城乡二元结构问题。农业现代化激进主义实际上也是从城乡二元结构出发,但其问题在于:一是对城乡二元结构的形成缺乏正确认知,没有认识到城乡二元结构的体制性,进而也无法认识到,原先具有剥削性的城乡二元结构不仅是国家基于特定历史条件和发展战略目标的主动选择,而且在确保中国现代化建设起步乃至腾飞过程中的重大功能;二是对城乡二元结构的整体转型缺乏准确的质性判断,进而没有认识到,当前的城乡二元结构不仅限制了城市剩余资本向农村的蔓延,控制了农村社会的整体风险,而且有利于9亿农民通过“以代际分工为基础的半工半耕”的家计模式,在城乡之间自由往返,并以此来维系家庭以及家庭再生产。

与农业现代化激进主义相反的是,农业现代化的小农经济理论认为,当前的城乡二元结构具有保护性,农业现代化发展道路的选择要以此为基础。因此,中国农业现代化道路选择的基本问题不在于单纯的农业,而更在于农村。就当前农村的形势而言,农村社会普遍性出现了前述的“以代际分工为基础的半工半耕”中国式小农经济,这不仅是9亿农民的家计模式,同时也是中国农业的基本经营模式。由此,农业现代化问题便可以具体指涉为小农经济命题。

当前小农经济直接形成于20世纪80年代的分田到户,在农地高度零碎化的前提下,农业税费时期的土地集体所有制实践基本上较好地解决了亿万小农的农业生产问题。但是,随着离农人口的不断增多,农业生产的主要矛盾开始转变为人地分离与土地利用适度集中化之间的张力。实际上,对农业生产主要矛盾的判断来源于对小农经济本身的自信。农业原本具有弱质性,农业经营方式的改善无法在实质上解决农业经营的规模效益问题,也就是说,资本化的农业经营或者说大规模的粮食种植不可能获得显著的经济收益,反而会带来巨额的亏损和无法规避的市场风险。抛开经济作物种植不谈,小农经济显然构成了中国农业生产的主力军。

农业现代化激进主义认为,乡村是落后的,农业现代化需要通过城乡一体化来实现;同时,城乡一体化也需要农业现代化的推进,两者相辅相成。事实上,在乡村人财物大量外流的背景下,中国实现了粮食生产的连年增加,如果对比自耕农种植和经营农种植的收益,就会发现,恰好是小农经济构成了中国强大的粮食生产能力的基础。中国式小农经济能够解决农业发展特别是粮食生产的问题,而且能够为城市经济的发展提供源源不断的廉价劳动力,同时还能够为中国现代化提供一个超稳定的社会形态结构,进而破解了破解了亨廷顿在20世纪60年代所做出的“发展的不稳定”的预言。[53]

当前流行的农业现代化激进主义显然误判了城市与农村、农村与农业、农业经营主体与农业生产规模效益等几对基本关系。这不仅无助于中国农业现代化的实现,而且还会对中国现代化事业的建设造成令人担忧的后果。简言之,农业现代化激进主义不仅未能解决当前农业生产中的真实问题,反倒使得真实的农业发展问题的解决面临更大困境。“小农经济”理论坚信,中国的农业现代化道路必然是小农经济的现代化之路,农业现代化与小农经济不应该相互排斥,农业现代化并非是当下的激进,而应该是在秉持小农立场的前提下,充分尊重农业生产领域基本规律的有效渐进。

 

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本文原载于《政治经济学评论》2015年第2期。

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