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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

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关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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田孟,贺雪峰:中国的农地细碎化及其治理之道  

2016-06-30 08:50:37|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  • 田孟,贺雪峰:中国的农地细碎化及其治理之道

中国的农地细碎化及其治理之道

田孟 贺雪峰

(华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北武汉 430074)

    摘 要:系统研究中国农村土地细碎化问题,并从治理角度提出相应的对策。基于文献资料法、田野调查法和比较分析法,认为农村土地细碎化的内涵、原因和功能研究越来越清晰和丰富,当前两种主要的反土地细碎化思路——土地流转和土地整治虽然效果明显,但是存在相应不足;通过土地调整来反土地细碎化,具有可行性。破解土地细碎化问题需要进一步解放思想。允许土地调整符合当前农村的实际情况和农民的实际需要,不仅有利于归并地权和地块,解决细碎化问题,便利农业生产和农民生活,而且有助于加强基层组织建设,将农民真正有效地组织起来。

    关键词:土地利用;土地细碎化;土地流转;土地整治;基层组织;土地调整

家庭联产承包责任制的确立,激发了农民的生产积极性和热情,但也带来了农地细碎化的隐忧。如何看待农地细碎化?农地细碎化的趋势如何扭转?以及农地细碎化所导致的困局如何破解?本文在梳理既有研究的基础上提一些看法和建议。

一、农地细碎化:内涵、起因与功能

(一)农地细碎化的内涵

学界对农地细碎化内涵的认识,有一个逐渐全面和复杂化的过程。王兴稳等(2008)认为,土地细碎化是指“农户拥有多块土地,其中,多数地块面积较小,互不相邻”。孙雁等(2010)认为,上述基于土地产权视角的界定,忽视了土地利用类型和种植结构的影响。基于中观研究尺度的视角,她们将土地细碎化定义为:“受人为或自然条件的影响,以及土地利用类型的不同,某一土地利用类型难以成片、集中、规模经营,土地利用呈插花、分散、无序的状态”。

赵凯(2011)认为,以上对于土地细碎化内涵的认识都是从土地利用结构的属性上展开的,还不够全面。基于前人研究,他提出土地细碎化的内涵应该包括土地细碎化的属性和引起土地细碎化的原因两个部分。据此将土地细碎化界定为:“由于中国自然因素、经济因素、社会因素、制度和政策因素的影响, 从而形成的一种农户在农业生产的过程中出现的呈现土地的块数相对较多、单个地块的面积较小且存在差异、肥沃程度不一致、家庭距离地块的远近不同等特点的农户经营土地的形式”。这一定义比较全面地概括了农地细碎化的内涵。

(二)农地细碎化的成因

地形、地貌、地质、水文等自然条件对土地细碎化的形成具有基础和结构性的作用。因此,平原、丘陵和山区,土地细碎化程度似乎应呈现逐渐上升趋势。但孙雁等人(2010)从中观尺度研究否定了这个看法。她们发现:“低山区土地细碎化程度最低,其次是平原区,而丘陵区的破碎化程度最高”[2]。不过,她们是将林地纳入了分析。可见,从不同的角度出发,得到的相关结论会十分不同。

陈培勇等(2011)系统梳理了国内外关于土地细碎化成因的研究,“将土地细碎化产生的原因分为自然条件和人为因素两个方面”。其中,人为因素包括“制度因素”(包括以诸子均分制为核心内容的财产继承制度和共有财产制度的瓦解)、“市场交易机制”和“土地稀缺性与人口压力”三个方面。农地细碎化一方面反映了地块之间的关系,另一方面反映了地块与人之间的关系,更为重要的是,它还反映了人与人之间的关系。

周应堂等(2008)提出,土地利用形态是多方博弈的结果,不管是“细碎化”还是“反细碎化”,都具有一定的合理性。其中,最根本的影响因素是生产力,但也会受到传统制度、经济因素、人地关系等众多因素的综合影响。这种认识有助于客观地研究土地细碎化问题。

(三)农地细碎化的功能

学界对农地细碎化功能的研究成果十分丰富。谭淑豪等(2003)基于广西、江西和湖北等地的调查和分析认为,当前土地细碎化使农村的劳动力与土地资源之间的配置存在效率损失。但李功奎等(2006)基于江苏省经济欠发达地区的实地研究分析却发现,“在人多地少并存在大量农业剩余劳动力的特定条件下”,土地细碎化使农业生产方式和生产类型分散、多元、灵活,有利于小农家庭分摊农业风险、充分利用劳动力资源、实现农民家庭收益的最大化。

不过,田传浩等(2005)基于苏浙鲁地区的经验分析却发现,即使将风险分散和缓解劳动力不足纳入考虑,耕地零碎化也超过了农户需要,导致了生产效率的损失。王秀清等(2002)对山东省莱西市农村的实地调查也发现,土地细碎化提高了当地农民使用机械的物质费用,降低了粮食生产的劳动生产率、土地生产率和成本产值率。张尹君杰等(2008)对河北省的研究发现,土地细碎化对规模经济与粮食产出具有显著的负效应,但对农户的收入又具有一定的正效应。

但侯方安(2009)利用全国性的统计数据定量分析却发现,由劳均经营耕地面积所反映的耕地细碎化并没有对农业机械化产生严重负面影响。他从当前我国农村发展阶段和农业机械功能的多样性两个角度对这个结论进行了合理性解释。李伟毅等(2010)也发现,小规模并未制约农机跨区域作业。这一观点与上述田传浩、王秀清等的结论存在张力。

桂华(2010)基于长期而全国范围内的农村实地调查发现,当前农村土地分散细碎,十分不便利于在家农民从事农业生产,有时候农民为了争夺水利等公共品资源,往往需要付出流汗、流泪乃至流血的代价。贺雪峰等(2003)还发现了农民和基层组织为了克服水利困境而进行的农地制度创新——“划片承包”,以克服土地细碎化导致的问题。

以上基于不同地区的具体调查或不同层面的解释和分析,在研究结果上表现出了极大的差异性。说明中国农村已经出现了比较大的区域分化,正是这种区域分化使学者对于土地细碎化的评价趋于复杂化。因此,对于如何确定和评价土地细碎化及其影响,不仅需要更多的经验材料和视角,而且尤其要防止出现方法论上的“层次谬误”。

二、“反农地细碎化”的两种思路

2002年,《土地承包法》颁布,相关条款极大地限制了农村集体组织调整土地的权力,避免了农地因为集体内部调整而不断细碎化的倾向,具有一定的进步意义。但由于在该法颁布前,农民就已经将土地以远近肥瘦分等级,按人口进行了几轮均分。因此,在法律颁布时,土地细碎化已成既定事实。《土地承包法》出台,固化了这一细碎化形态。

农村土地细碎化,既具有合理性,也具有不合理性。反土地细碎化的目标,就是要在承认合理性的前提下,尽可能地降低不合理性。土地流转和土地整治是目前两种主要思路。

(一)土地流转——利用市场机制反土地细碎化

   在我国,土地流转主要是指土地使用权的流转。《土地承包法》明确规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”,土地流转应坚持“平等协商、自愿、有偿”的基本原则,不得改变土地所有权形式和农业用途。

1. 土地流转的模式

现实中的土地流转主要有以下几种模式:①农村土地互换。即农民将各自的承包经营权进行互换的行为。②农村土地出租。即农民将土地使用权租赁给他人,并按租赁合同索取租金的行为。③农村土地股份合作(蒋省三等,2003)。即农民将自己的土地承包经营权转化为股权,不再与具体的土地发生直接关系,而是通过股份参与集体经济组织的运作。④农村土地租金入股。即农民将自己的土地出租给他人经营,然后将租金入股,共同参与土地经营。这种模式能够确保土地承包经营权始终掌握在农民自己手上。⑤农村土地转包。即指农民将自己的土地使用权流转给集体经济组织、合作社、企业、私人、政府,再由后者统一将土地流转出去的行为。

在上述多种模式的土地流转中,村组集体往往发挥了十分重要的作用。在我国人多地少的基本国情下,户均土地不超过10亩,且地块细碎、零散,这就决定了土地流转市场的供需对接面临较大的交易成本。土地的需求方往往很难从千家万户中发现土地的供给偏好和特征,而信息不对称下的农户则往往对于来自村庄外部世界的主体缺乏信任。这时候,村组集体组织便具有十分重要的降低市场发现价格的功能,并起到了帮助农民审查信息增加土地需求方的信用度的作用。因此,在一般情况下,农户均是先将土地集中到村组集体,然后再由村组集体与土地需求方建立流转关系,将土地发下去(转包),或自行经营(合作社等)。

2. 土地流转有助于反土地细碎化

土地流转在一定程度上有助于“反土地细碎化”(杨丹等,2011)。农户私下互换土地,虽未改变农户原种植总面积,但却减少了农民所拥有的地块,从而增加了单位地块面积。土地出租、入股和租金入股等形式,是部分农民让渡土地,客观上降低了劳均土地面积,并且还有可能促成地块合并,从而提高单位地块的规模。政府、集体经济组织、交易所或个人作为土地流转的中介,能够比较全面地反映和捕捉土地的供需讯息,有利于加快土地流动速度,促进规模。

3. 土地流转的两大困境

但是,在现实中,土地流转也存在双重困境。

(1)首先,钉子户的存在造成土地流转不足。钉子户的存在可能使土地流转面临“反公地悲剧”(科赫,2009)。由于《土地承包法》固化了农民的土地产权,使土地流转可能面临十分高昂的交易成本。那些想把土地流转出来的农民,可能会因为那些不想流转土地的农民的存在,而无法把土地流转出来,从而造成土地流转的不足。

农业生产要有规模效益,土地就必须连片。但由于土地本来就很细碎,要连片地流转土地,便会涉及众多农户。不同农户对土地的依赖程度十分不同——缺乏非农就业机会的农民(如老人),对土地的依赖性最高。依赖程度不同,对流转土地的意愿和要价就会有不同。

最终土地流转只能以最高要价作为成交价格。原因在于,土地不可移动,若是满足不了要价最高的农民的要求,其可能会不愿意流转土地——于是就造成土地没法连片。若是碰到硬是不愿流转土地“硬钉子”,而其地块位置又恰恰十分特殊,那么,即使其他所有的农户都愿意流转土地,大家的愿望也不可能达成。

(2)其次,“外力激进推动”导致土地流转过度。“外力”(包括政府、村组集体、企业、合作社等)通过利用黑社会等“横暴权力”强迫农民流转土地,使那些原本不愿意流转土地的农民也被迫将土地流转出来,造成“过度流转”。由于当前的农业政策导向和“压力型体制”,使基层组织难以反映和代表农民的真实需求偏好,从而造成土地流转中的强制。

当前的农业政策导向总体上是排斥小农,而倾向于扶持规模经营和特色农业。压力型体制放大了这种对小农的排斥性。在政府的政策文件里,不仅有对土地流转的各种补贴和优惠政策,而且还有层层下达的硬性土地流转任务或指标,签责任状,纳入目标管理责任制,进行评比,与晋升、奖金、绩效相挂钩,安排专人督办等行政激励。

正所谓“上有所好,下必甚焉”。上面的出发点可能是好的,但一旦到下面执行,就往往会被任务化乃至政治化。于是,为了完成上级任务,基层官员往往就很难再顾及农民的需求偏好和实际意愿。这种非自愿性的土地流转,违背了在村农民的意愿——他们往往是农民中最弱势的群体(张建雷,2014),损害了他们的权益,很可能引发社会冲突。

总之,土地流转的运作模式多样,具有反土地细碎化的功效;但也可能会出现“流转不足”或“流转过度”的问题,村组集体的介入将进一步加大这种功效,同时也加剧上述问题。土地“流转不足”说明土地的反细碎化工作还具有进一步改善的空间,而土地“流转过度”则说明了反土地细碎化的工作脱离了目前的农村实际,背离了在村农民的现行利益。

(二)土地整治——工程技术的反土地细碎化

土地整治体现了人类对自然的认识和改造,该项工作早在3000多年前便已经在我国出现。随着认识的不断深化,土地整治的内涵也越来越丰富,功能越来越完善。土地整治是指“对宜农未利用土地进行开垦,对田、水、路、林、村实行综合整治,对废弃工矿区等历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行恢复利用,以提高耕地质量,增加有效耕地面积,优化土地利用结构,提高土地利用率,改善农业生产条件和生态环境的活动”。

1. 土地整治的模式和功能

鹿心社(2002)归纳了我国土地整理的七种类型。其中,农地整治是当前我国土地整治的主体,包括农用地整治和集体建设用地整治(田孟,2014)。从工程技术和整治目标的角度看,农用地整治可分为新增耕地节地型、产业重构配套型和景观生态联合型三种模式;集体建设用地整治可以分为居民点复垦模式、新型社区重建模式和城乡建设用地挂钩模式三种模式(张仕超,2014)。

尽管Wu 等基于227份农户问卷调查数据的计量分析发现,中国农业综合开发中的土地整理对农地细碎化的减轻没有任何影响,但吕晓等(2011)以该研究样本量太小为由,质疑他们这个结论的代表性。总体上看,土地整治有助于克服土地细碎化,已经被大量的研究所证实,成为了一个基本的学术和政策共识。

在土地整治过程中,村组集体往往需要发挥十分重要的作用和功能。土地整治需要与农民打交道,而且其根本目标是为了满足农民从事农业生产的需要,因此,土地整治的农民参与不仅是一个主观愿望,而且也是一个客观的要求。从土地整治规划的编制和申报,到土地整治项目的实施和监管,再到土地整治后的土地权属调整和资源配置,再到土地整治后的农田水利基础设施的后续维护和管理等等,每个环节都缺少不了农民的参与。一旦缺少农民的参与,土地整治的效果将不可避免地大大折扣。但是,不同的农民对于农业生产的需要具有不同的偏好,因此,土地整治工作需要对这些需求偏好进行适当地归类和筛选,有针对性地回应乃至解决农民需要。但这是需要成本的。在实际操作层面,村民参与的主要渠道就是通过“委托”村组集体,或者在村组集体的领导下成立相应的农民自主组织(比如农民耕地保护协会、监督委员会等等)的方式汇集、整理、表达自己的需求偏好,并对土地工程的实施进行积极的质量和工期监督。这不仅大大降低了土地整治中获取农民需求偏好的成本,也降低了施工监管的成本,有助于土地整治工作更加顺利地实施,整治效果能够更加充分的发挥。

2. 土地整治的问题及其改进

但是,土地整治工作确实也存在问题。当前,由国土资源部主导的以“项目”为手段推进的土地整治工作,缺乏统筹、合作和协调,注重以增加耕地为目标,偏重采用工程技术手段改变土地物理形态和土壤结构,不仅忽视了农民地权的整合和地块的调整或置换,也忽视了农民单位耕作面积的规模扩大,从而造成了土地整治未能充分发挥其应有的贡献。

之所以出现这种问题,高向军等(2011)认为,是因为当前农村土地整治工作缺乏统一的规范性政策和措施,部门间合作不够;土地综合整治与村级规划滞后之间存在矛盾;融资渠道单一,农民缺乏资金激励;绩效考核机制尚未建立,责任落实不明确;对农民意愿重视不够,农民参与性不足;土地上的收益分配不明确等。

就如何改进,王军(2011)、郧文聚等(2011)提出,土地整治应加强生态景观理论、方法和技术的支持-。而刘彦随(2011)则建议“把农村土地整治上升为国家战略”的基础上提出,目前推进土地整治应与新农村建设相结合,以空心村的整治为重点和核心。吴次芳等(2011)则从更加抽象的角度提出,土地整治的理论视野应从实体形态到功能系统,理性范式包括工具、价值和交换理性,工程定位应从项目区到生态农场,战略路径应从应急目标到系统方案。

张凤荣等(2009)认为,土地整治不仅是技术工程问题,还涉及到土地利用空间、土地权属和土地利益的重新配置,做好地块调整是发挥土地整治项目最大效益的重要环节。余彪(2014)从政治学视角极具启发地提出,在现行土地整治工程技术条件一定的情况下,以解决大农业与小农户之间对接的“农业治理”是影响农地整治绩效的关键因素。他在评估了现行以村组和合作社为单位的两种组织农地整治模式的绩效及其问题后认为,“除了加强项目管理和改进工程技术,最重要的就是要探索寻找一种治理农业的新的长效模式”。

总之,土地整治能够在一定层面消除那些导致土地细碎化的不合理因素,促成土地适度成规模。但土地整治也面临很多现实问题,政策实施的宏观行政权力碎片化、项目运作模式的不成熟和理论指向的不明确、项目管理体制的不健全、农民参与机制的缺失等等,均造成了土地整治工作的效益损失,影响了反土地细碎化目标的有效实现。

三、反土地细碎化的新思维

受既有研究的启发,我们提出反土地细碎化的新思路,即引入“治理”的视角,通过加强乡村基层组织建设,让集体组织在村民自治制度的约束下组织农民调整土地,以实现促进土地适度规模,增加耕地质量和数量,方便农民从事耕作和日常生活的总体目标。

需要特别提出的是,新思路并不是对以土地流转或(和)土地整治的传统思路的反对,而是对它们的有力补充。实际上,土地调整本来就是土地整治的应有之义,但由于难以与小农对接,当前土地整治的注意力大都集中在技术层面,严重缺乏乡村治理的视野。

(一)土地细碎化问题的实质

农地细碎化表面上是地块的细碎化,实质则是农地产权的细碎化。前已述及,造成当前这种细碎化的初始原因是改革开放后农村土地初始配置的强公平性诉求。土地使用权在最初的分配是按照人口,根据土地的肥瘦、远近、地力、产出、水利、交通等多种因素的考虑下细分的。后来,历次的农村集体土地内部“小调整”都不约而同地贯彻了这个基本原则,从而导致了农村土地进一步细碎化。更重要的是,农村土地承包法的出台和中央近年来不断地强调要赋予农民长期、稳定而又有保障的土地承包经营权的政策基调,从制度和法律层面锁定了土地细碎化格局。就目前看,无论是通过土地流转,还是土地整治,都未能有效地撼动农地被牢固地锁定在细碎化这一既定状态。

因此,当前反土地细碎化的关键是要适当地整合农村细碎的产权,调整农民与土地及农民与农民的关系。土地流转和土地整治均或深或浅地触碰到了这个问题,但是一碰到这个问题的实质内核时,就往往无可奈何。比如,“钉子户”的存在,既可以在农地市场上产生“反公地悲剧”,也可以让土地整治退缩到单纯以工程技术手段改造土地物理属性,而根本不能触及对土地产权关系的重新配置这一深层次的问题,从而极大地削弱了土地流转和土地整治对反土地细碎化的效益。反土地细碎化的工作,需要在市场机制和工程技术手段之外,寻找更多的新元素,以更好地实现这一目标。

(二)基层组织的作用既重要又独特

有助于反土地细碎化的新元素不可能兀然出现,而必须要在历史和现有的经验中去发掘。一个不容忽视的现象是,在土地流转和土地整治中,乡村基层组织发挥了重要作用。

(1)首先,基层组织在土地流转中发挥重要作用。外来的大户、企业、工商资本等要到农村进行流转土地,若是没有当地乡村基层组织作为中介,将存在巨大的交易成本和经营风险。面对众多的细小而分散的小农,不仅缔结契约的成本很高,而且履行契约的成本也很高。一方面,农民并不了解这些外来企业,因此总是需要基层组织出面,他们才可能会愿意将土地流转出来。一旦企业违约,农民往往不会去找企业,而是找基层组织解决问题。另一方面,那些外来企业实际上也并不清楚农民的情况,他们也需要基层组织的帮助,才能到农村流转土地。一旦农民违约,他们往往也是直接去找进基层组织,而不会去找千家万户的农民追究责任。因此,没有基层组织,土地流转双方对接的难度将大大增加。

(2)其次,基层组织在土地整治中也发挥了极其重要的作用。在实际工作中,小规模的土地整治往往需要乡镇进行统筹协调,而大规模的土地整治甚至需要区县进行综合统筹。这就涉及到众多小农家庭和众多农村基层组织单元。土地整治不可能直接与小规模单位相对接。在“三级所有、队为基础”的制度遗产下,村组集体在土地整治中,起到了不可替代作用。上级需要基层组织宣传、动员和实施,而农民则需要基层组织表达意愿和需求偏好。因此,没有村组集体的协助,土地整治工作就是盲目的,专家意志替代农民意见,尽管可以确保土地整治项目顺利通过验收,但在验收之后,却可能因为没有根本性地解决农民的需要而面临被农民抛弃,更有甚者由于破坏了原有的农村水利设施而伤害到了农民的切身利益。

总之,基层组织具有十分独特而又重要的作用。这种独特性和重要性是建立在三个合法性基础之上的:第一,基层组织建立在乡村熟人或“半熟人社会”的基础之上,具有社会层面的合法性;第二,基层组织是在社会主义革命和建设中建立起来的,具有历史层面的合法性。第三,基层组织建立在土地集体所有制和村民自治制度的基础之上,具有政治层面的合法性。这种具有三重合法性的基层组织,在与农民具体打交道的过程中,具有区别于其他任何组织的比较优势,能够节约出巨大的交易成本,从而增强土地流转和土地整治的效率。

本来,基层组织还可以在反土地细碎化上起到更加直接和重要的作用。但由于现行有关法律和政策导向的束缚,使得基层组织的作用不仅没有得到发挥,反而自身都不断地面临着合法性危机。就土地层面来说,土地承包法的相关条款和我国现行的农村政策相应的基调,十分不利于基层组织发挥其应有的积极作用。

 (三)重新认识土地调整

众所周知,我国的农村改革,最终确立了以“家庭联产承包责任制”为基础、统分结合的双层经营体制。这种双层经营体制包含两个层次:一是家庭的分散经营,二是集体经济组织的统一经营。简单说来,就是以家庭经营为主体,集体组织主要解决农民单家独户办不好、不好办或办起来不经济的公共事务,比如农田水利基础设施建设等等。“土地调整”就是这样一件集体内部的公共事务。

1. 两种类型的土地调整

农地调整分两种类型,即“小调整”和“大调整”。小调整的周期短,范围小,增人增地,减人减地,不增不减就不动,属于微调。大调整的周期长,范围大,不管增人减人,全部收回重新分配,即归拢重分,称为大调。

2.土地调整存在的问题

小调整有两个突出问题:一是应该退田的农户,往往退出来的都是自己最差的田,比如距离很远、灌溉不便、太阳照射时间短、边边角角、产量不高等等,所以应该进田的农民往往会对此很不满,容易引起纠纷。二是由于当时人口在不断地增加,人口减少量往往赶不上人口增加量,退田的人少,进田的人多,所以就会出现排队等田的现象。于是,就可能出现村组干部徇私舞弊行为,比如让有关系的人插队分田。为了避免这种现象,有些地方就要求由排队的人平分退出来的田,这样每个人实际分到的田实际上是小于他所应该分到的一个人的土地。土地因此就会越来越细碎化。

大调整也存在问题。一是有些农民将自己的承包地进行投资,比如栽树木、挖成鱼池等等。这样的话,大调整时收回他的土地,就会造成这些农民的投资利益受损。农民考虑到这种情况,往往就可能对土地没有长远预期,不会爱惜土地,不会进行改善农地质量的长期投资。二是由于当时农村人口还在增加,集体人均土地面积其实是在不断地下降的。如果土地之间的差别没有得到弥合,土地质量不能够得到有效的改善的话,土地的每一次大调整,都有可能因为要顾及社区内部的公平原则,而不断地将土地进行细分,从而造成土地越来越细碎化。三是在大调整中,同样可能存在村组干部以权谋私,损害农民利益的行为。

3. 正确认识土地调整的正功能

虽然小调整和大调整都存在问题,但也有积极作用。小调整能够比较精细、灵活地调配集体组织内部的土地资源,确保了集体组织成员之间的公平。而大调整则不仅是在一个更大的层面上确保了集体内部土地资源的公平分配。而更重要的是,通过土地大调整,能够实现改善农业生产条件,改善农村生活,便利农民从事农业生产等多重目标。

其实,大调整所要解决的首要问题,并不是公平问题,而是效率问题。实际上,仅凭小调整其实就足解决集体土地随人口变动所导致的差别了。但诸如学校、医务室、道路、农田水利基础设施等对农村和农业具有举足轻重作用的建设,却不仅是一家一户能够单独办的事情,而且这些事情大都需要占用土地。由于小调整解决不了这些因公共建设所导致的占地问题,因此便需要通过大调整来解决——这正是集体组织发挥“统”的功能的表现,被李昌平(2012)形象地称之为“村社共同体内部的结平衡账机制”。

4. 土地调整并不必然导致土地细碎化

    当地力差异较大,且分布不集中时,由于人口不断增长,基于公平原则进行土地调整,不可避免地会导致土地越来越细碎化。但一旦上述约束条件改变,土地调整就可能不会导致土地细碎化,反而可能有助于反土地细碎化。

(1)第一、农民收入模式发生了变化。打工经济的兴起改变了农民家计收入模式。农民有农业和非农业两种收入。其中,农业收入解决温饱,非农业收入追求致富。农业相对来说退居次要位置,大量青壮年劳动力离农,留在家里务农的主要是老人和妇女——他们最需要的是降低农业生产的劳动强度。利用社会化的服务体系能够降低劳动强度,但前提是土地要成规模。因此,这些在家务农的人对土地成规模的诉求要强于对土地绝对平均分配的需求。

(2)第二,且更为重要的是,随着生产技术的不断提高,自然因素对土地质量的重要性越来越低。土地的肥瘦、远近等方面的差异都可以通过使用化肥、修路等人为努力进行替代或直接解决。因此,农民更加重视的是如何让现代生产力进入农地,以减少人工成本、缩短劳动时间和降低劳动强度,这就必然要求土地有一定规模。

也就是说,之前因土地调整导致土地细碎化的客观条件(自然因素和人口因素)已经发生巨大变化,这时土地调整并不必然就会导致土地的细碎化。稳定的土地将要周期性调整的预期,同样能够增加农民对于地权认知的稳定性,而且还有利于集体功能的实现,从而综合性地促进农村生产经营的开展。

实地调查中,由于农民普遍受土地细碎化之苦,普遍有强烈的调整土地的诉求。这对于那些在家真正从事农业生产的农民(耕者)来说尤其强烈。广西富川县的农民说:“国家不能只给我们钱,还要给我们权”,湖北公安县的农民说“国家不能只给钱给物,还要给点权”。农民这里所说的这个“权”,并非“所有权”,乃是“调地权”。贺雪峰等(2010)认为,“给村社集体一定的调整土地利益分配的权利是一件造福农民的基础工程,也应该是我国未来农地制度的必然选择”。实际上,在很多地方,农民的这种诉求已经转化成为行动。比如,土地确权中成都市的“起点公平”,广西崇左、河南民权、河南商丘、新疆玛纳斯的“大块并小块,多块变一块”等,客观上都进行了土地调整,农民参与热情很高。

(四)土地调整引发风险的可能性很小

有种观点认为,乡村精英可能会利用调整土地的机会,损害农民权益。客观地说,这样的疑虑并非无中生有,而是有深刻的历史教训。上个世纪90年代中后期,基层组织蜕变为“乡村利益共同体”,成为了农民负担不断加重的关键,并最终迫使中央下定决心,彻底取消了延续几千年的“皇粮国税”体制。

尽管存在这样的风险,但笔者认为,有两个非常有利的条件,可以有效地降低风险,使土地调整不会走向损害农民利益的道路上去。

(1)首先,农业税的取消大大减轻了基层组织的负担,改变了乡村关系,使集体有可能变成农民的真正代表。基层组织变质并不是基层干部个人有多坏,而是多种因素导致的结果。其中,基层组织在压力型体制下需要向农民提取资源是一个非常重要的背景。当前,基层组织不再向农民收取税费,而主要承担向农民分配国家资源的任务。因此,损害农民利益的可能性大大降低了。且由于乡镇也不再需要村组帮助完成任务,因此可以落实对于村组干部的监督之责。

(2)其次,人口流动、法律下乡、村民自治制度等,使农民的村庄参与能力和意愿大大增加。由于基础教育的普及,电视和法制的下乡,以及持续了十多年的城乡流动等,扩宽了农民眼界,深刻改变了农民的思想观念和村庄的精英结构,也增强了农民个人能力。而且,由于网络、手机的普及和低成本进入性,建立多样化的监督体系已经不是难题。我国农村基层民主制度已经实行了近30年,积累了丰富的经验,也启蒙和教育了广大农民群众。从这个意义上说,进一步加强和巩固村民自治制度,将能够对村庄精英造成强大的内在约束。

从上述两个客观条件来看,目前启动集体土地调整,造成系统性问题的风险其实是很小的。关键在于,一要明确乡村关系,相信村民可以实现自我管理、自我教育和自我服务。二要坐实村民自治制度,真正让农民参与村庄公共事务。这需要国家为村庄输入必要的公共资源和政策,调动农民参与的积极性。土地调整就是一个具有公共性的政策,只要允许进行,必然能够极大地调动农民的参与热情,进而将村民自治推向新的高潮。

四、小结

本文梳理了当前学术界对于土地细碎化的内涵、原因及其功能评价等方面的研究成果,并就当前两种主要的反土地细碎化思路——即基于市场机制的“土地流转”和基于工程技术手段的“土地整治”——进行了介绍和归纳,同时也指出了这两种思路在具体实践中出现的和可能存在的问题,并揭示了其背后的机制和原因。本文廓清了学术界对于农村土地调整工作的认识误区;介绍了土地调整的类型及其各自发挥的功能和价值;并从我国农业生产的客观约束条件已经出现重大改变的角度,提出了农村土地调整对于农业生产和农民生活的正功能越来越重要的观点。进而,本文还就土地调整可能造成的风险提出了一些看法和应对之策。

受上述两种反土地细碎化思路的实践经验和既有的学术研究成果的启发,我们提出了通过加强基层组织建设、重新启动农村土地调整工作的思路,并认为这是一种能够有效促进农村土地适度规模化的措施。具体来说,包括以下几个方面:首先,在《土地承包法》的解释方面,应该注重稳定承包制度而不是稳定具体的承包地块。现行确权工作也宜推行“确权不确地”的方式为主展开。其次,是要逐渐将农村土地的调整权归还给村组集体,由村组集体通过村民自治的方式自主决定土地调整还是不调整,以及如何调整等等。第三,地方政府的主要责任是要对这种集体决定的出台方式和内容进行审查,审查的重点在于村庄土地整体工作是否违背了村民自治的基本原则和国家的相关规划等。第四,是要通过政府财政资源供给作为基本的物质保障,在农村逐步培育更加多元化的农民组织并引入社会组织积极参与村庄公共事务,并努力创造出更加多样化的参与机制。比如,可以通过引入地方媒体介入到村庄土地调整工作乃至其他公共事务中来,这既宣传了该项政策,增加了农民的政策知晓度,又增加了这项工作的透明度,将在一定程度上对村组集体精英谋取私利的倾向进行制约。

总之,我们以为,当前阻碍我国农村土地实现调整的核心是思想上的障碍和既有的政策路径依赖。就这个问题需要进一步解放思想,大胆进行思想实验,并进行广泛而又深入的实地调研。总的来看,农村土地相关政策的制定和出台,应该站在目前还在家里耕种农田的农户的角度,而不是站在抽象的其实已经高度分化了的“农民”的角度,应该注重调动农民在生产方面的积极性,而不是调动农民凭借其所拥有的土地权利通过“地租”机制来变相地压缩耕者农业收益空间的积极性,也即不宜过多地提倡增加农民的土地“财产性”收入等。

实际上,以便利真正农作为目标的土地调整,不仅符合目前在家种地的农民(“耕者”)的现实需要,也符合那些目前暂时还在城市务工但终究要回到农村的绝大多数农民的长远利益。稳定的村社内部定期调整土地的制度同样能够给他们稳定的预期和安全感。同时,作为一项公共事务,土地调整还能够调动农民参与村庄事务的积极性,有助于加强基层组织建设,夯实村民自治制度。归根结底,基层组织严重被削弱,是当前各种三农政策走偏、甚至走向其反面的关键因素。通过以土地调整等方式来加强基层组织的建设,将能够搭建一个让众多且分散的小农与国家资源、政策或市场相对接的有效平台,使其表达出农民群体特殊的需求偏好,满足其实际诉求和愿望。而且,有了这样一个平台,客观上也将能够更好地、也更加切合实际地推进当前的土地流转和土地整治等相关工作。

因此,我们建议,有关部门可以及时总结各地相关经验,并在局部范围内确立试点,大胆创新,先行先试,以观其效。

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作者简介:田孟(1988-),男,苗族,湖南怀化人,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生。研究方向为:乡村治理、农村土地制度等。E-mail:tianmeng211@hust.edu.cn

本文修改稿发表于《江西财经大学学报》2015年第2期。

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