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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

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关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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既不公平又无效率的土地制度,我们为何还要坚持?  

2014-09-26 09:01:26|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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评“增人不增地、减人不减地”

 

贺雪峰

 

一、

2008年底曾到贵州湄潭县调研。湄潭自1987年开始进行“增人不增地、减人不减地”试验,湄潭试验的结果直接影响到国家农地政策的制定。从笔者调查情况看,湄潭试验几乎没有在一个方面达到了当时预定的政策目标,但这不妨碍湄潭试验在全国范围推广。2008年十七届三中全会更是提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,也就是说,全国农村要按湄潭试验的方案,将之前政策规定30年不变的承包经营权永久地延长下去。但从笔者调研情况看,湄潭试验存在着严重问题,择要讲就是,“增人不增地、减人不减地”的土地政策,既不公平,又无效率,农民也不满意,而学界和政策部门似乎对湄潭试验所暴露出来的问题有意视而不见。颇为奇怪。

 

二、

《改革内参》2012年第7期发表刘守英等人撰写“贵州‘增人不增地,减人不减地’24年 效果调查”(以下简称《调查》),《调查》站在肯定湄潭试验角度,报告了湄潭试验的影响。《调查》认为,湄潭试验最重要的成果是证明:只要完善相关配套制 度,“增人不增地、减人不减地”是可以坚持下去的,是落实中央提出的“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的一项基础性制度安排。刘守英是湄潭试验的参与者之一,讨论这篇调查报告就具有重要意义。

《调查》的主旨是如何落实和完善“增人不增地、减人不减地”乃至现有土地承包关系长久不变的政策主张,《调查》对湄潭试验结果归纳如下:

第一,《调查》发现,24年后,湄潭农村已出现户均占有耕地的严重不均,其中,有无地人口农户的人均耕地为0.69亩,没有无地人口的农户人均耕地为1.53亩,无地人口和无地劳动力增加。全县无地人口占总人口25%,一些村的无地人口已占42%,无地劳动力占52%。

第二,《调查》发现,“增人不增地、减人不减地”的实施,使湄潭人口增速放缓,劳动力非农化加速。

第三,《调查》承认,尽管“增人不增地、减人不减地”在湄潭已实施了24年,农民对土地再调整的意愿仍然强烈,93%的被调查者同意按人口进行土地再分配,89%和90%的人认为嫁入村里的人口和新出生的孩子也应该分得土地,54%的人认为逝者的土地应交回村里重新分配,只有41%的人同意可由家人继承。

《调查》认为,即使经过24年试验,农村内部一直面临着人口增减要求调地的压力,及其他各种问题,并因此成为稳定农村基本经营制度的重大难题。《调查》因此提出三条政策建议。

第一,面对农民根深蒂固的成员权观念,唯有在已经实施“增人不增地、减人不减地”基础上,完善成员权集体所有制,在法律上明确农民土地承包关系长久不变。此 条建议的意思是,应重申且只能重申“增人不增地、减人不减地”,而不能退回“人人有份的集体土地制度”。不同之处是,这次应通过法律明确,以断农民的“非份”之想。

第二,促进农民在城镇落地。《调查》认为,解决“增人不增地、减人不减地”产生大量无地人口的办法是让农民在城市落地,城镇化政策不能只吸纳农民就业,而让农民无法在城镇落地。

第三,《调查》认为,建立无地人口社会安全网,尤其是完善农村社保和养老保险制度,是化解“增人不增地、减人不减地”带来的社会问题,落实长久不变的重要配套制度。

 

三、

湄潭24年“长久不变”的试验结果应该是颇有说服力的。从笔者的调查和刘守英等人调查来看,湄潭试验在以下几个方面尤其值得注意:

第一,农民不满意。若以农民满意不满意来衡量,湄潭试验可以说是已经完全失败。农民为什么不满意,我们在后面来讲。

第二,土地没有成规模流转,小农经营格局没有改变,规模经营及农民对农业的投入没有增加。甚至粮食产量也没有提高,农业产业结构调整未见效应。

第三,无地人口大幅度增加并且还在增加中,无地农民进城就业但无法落地,随着年龄增长,这些无地人口今后怎么办,还没有一个好的办法。

第四,因为无地人口增加且数量庞大,国家必须出钱为农民提供社保和养老保险,以化解“增人不增地、减人不减地”带来的社会问题。

刘守英的报告认为,湄潭试验有两个正面的结果,是人口增速放缓,二是劳动力非农化加速。但人口增速放缓和劳动力非农化加速几乎与“增人不增地、减人不减地” 无任何关系。人口增速放缓是全中国所有农村的现实,从我们调查来看,湄潭人口增速放缓与全国无异。劳动力非农化加速不是因为土地制度而是因为1990年代中国加入全球化,沿海地区大规模经济增长对农村劳动力的需求增加。全国农村劳动力非农化都在加速,从我们调查来看,湄潭与全国其他地区农村无异。

也就是说,湄潭试验的结果表明,“增人不增地、减人不减地”既不公平,又无效率,且几乎没有达到任何试验目标,这样的试验当然是已经失败了。这个意义上讲,通过湄潭试验,我们要深刻反思,并以此来慎重考虑“长久不变”的农村土地制度。

 

四、

农民之所以强烈要求按人口进行土地再分配,是因为“增人不增地、减人不减地”即不公平,又无效率。

先来看不公平。村庄是农民祖祖辈辈生活于其中的一个生产、生活和宗教共同体,是一个熟人社会,是相互有人情往来有亲戚朋友等社会关系建立于其中的社区,是一个生产人生价值的场所,而不只是农民从事农业生产的场所。“增人不增地、减人不减地”,就使村庄中那些早已离开村庄,或已去逝者仍然可以占有土地,而外嫁 进来的妇女和新出生人口却没有土地。没有土地就会对村庄产生疏离感,有土地但已经去逝或离开村庄的人,则不仅利益关系不在村庄而且社会关系也大多移出村庄,村庄作为一个生产、生活和宗教三位一体的熟人社会,就难以维持下去,一旦村庄熟人社会无法维系,村庄生产、生活的公共品供给就会更加困难,因为每一次 公共决策都会受到反对者肆无忌惮的要挟和反对。村庄中的人情减少了,人与人之间关系陌生了,村庄情感疏离了。

村庄作为一个熟人社会,村民之间信息完全,因此有全面的竞争。农户之间土地不均,从而使农民气颇不顺。土地虽然只是农民获得收入的一部分,且随着农民外出务工的增多,土地收入占农民家庭收入的份额还会下降,但是,当前农民从土地上获得收入的方式,主要是通过家庭内部代际分工基础上的半工半耕来进行的,即年轻人外出务工,而缺少外出务工机会的中老年人在家务农,一个农民家庭,是由外出务工年轻人和在家务农中老年人两笔收入的加总来获取超过温饱收入条件的。外出务工靠运气和能力,在家务农则主要靠耕地。人均占有耕地差异越大,在家务农中老年人收入差异就越大,农民之间的这种差异,会引起在家务农中老年农民的严重不安。

经济收入和社会关系都已经迁出村庄的有地村民,恰恰是农村中最有能力,可以在城市安居者,比如考上大学后已在城市工作,农业收入、土地收入对他们不重要,但他们却仍然享有土地承包经营权,而在村务农者却不得不租这些已经移居城市者的土地耕种,其中的不公平,不言而喻。

更大的不公平在于,当前进城务工经商的农民,大多数不可能在城市获得稳定就业和高收入条件,从而无法真正在城市获得体面的生存条件,他们年轻时进城,年龄大了,在城市已无就业优势,他们要回到村庄,却可能无地可种,而村庄中那些有能力在城市获得稳定就业和高收入条件的村民,却仍然占有村庄的土地。进城农民发现自己将来可能是退无可退,他们的人生将更多张惶不安,更没有稳定安全感,更加无法从容。

当然,这种制度对外嫁进来的妇女是最严重的不公平。

再来看无效率。中国农民“人均一亩三分、户均不过10亩”,且土地分散在七、八上十块的小农经营格局,在贵州湄潭农村同样存在。在如此小规模且分散土地上经营,必然会产生众多需由农户一起来协商解决的一家一户“办 不好和不好办”的共同生产事务,比如灌溉、植保、机耕道建设等。但现在的情况是,农村社会正在发生有史以外最快速的城市化,大量村民离开村庄进城去了,其中有些村民是永久地进城安居,他们的经济社会关系都已进城,还有部分村民则在年轻时进城务工,运气好就永居城市,进城失败则在年老时返回农村。村民的分化和多元化,使得在村庄从事农业生产的农民,在解决共同生产事务时发现,他们不仅要面对已严重分化和多元化的村民们七嘴八舌的刚性利益要求,而且可能根本就 无法将承包着土地的村民找到一些来议事,村庄进行共同生产的决策成本,高到根本就不可能接受的程度。且因为农民具有很大的土地权利,但从事农业生产的土地 其实并无很高的价值(卖不出好价),因此,进城村民很少有人会以低价将自己的承包地转让(流转)出去,而愿意“有”在那里。一旦涉及公共事业和共同生产事务,这些有着承包地的进城农户又毫无兴趣和毫不关心,甚至找不到人。在一个村庄,有几户反对集体共同生产事务的农户,公共决策就无法作出及实施,而现在,不是几户而是有了相当比例拥有土地承包权但已移出村庄进了城的村民,这些村民不关心农业生产,不关心共同生产事务,也就不关心解决一家一户“不好办和办不 好”的事情。而仍然在村庄耕种土地的农户,则一定是强烈地感受到了这种农业生产上的不便,农村公共品供给上的不便。

其结果是,“增人不增地、减人不减地”使真正从事农业生产的农户因为难以解决共同生产事务,而不得不付出更多汗水和泪水,使农业生产更加难以对抗自然灾害的影响,使农业生产不得不更低效率。

 

五、

当前进城务工的没有分到土地的年轻人,因为有外出务工的机会,而外出务工去了,但我们都清楚,这些外出务工的年轻人可以获得稳定就业并体面地在城市安家乐业。年轻时好说,他们至少还有年龄优势,还比较容易获得务工机会。他们年龄渐长,体力和精力衰退,在城市找工作越来越难且工资越来越低时,他们在城市保持 体面生活已经不再可能,而这时他们却因为村庄无地,已无法返回村庄,他们就只能在城市忍受越来越艰难的漂泊生活。要注意,农民能否在城市落地,并非是由户 籍制度决定而是在市场经济条件下,农民缺少获取城市体面生活的收入条件。没有人相信,仅靠国家社保和养老保险可以让农民在城市落地得了。当不是一个湄潭县的农民进城而无法返乡,而是全国农村土地承包关系长久不变而使全国进城农民都无法再返回家乡时,这些漂在城市的数以亿计的缺少就业机会和收入条件的艰难生活的农民,就一定会成为每一次危机事件的助推器。而中国的现代化过程中,不发生任何经济、金融、社会、政治危机的可能性几乎为零。

 

六、

现在的问题只是,即使湄潭经过24年 “增人不增地、减人不减地”试验已经证明,这种土地制度安排既不公平,又无效率,且未来还会危及中国现代化的稳定的根基,我们为何还要坚持?我们为什么不反思这种看起来站在农民立场上讲话(给农民更大土地权利,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权)却不受农民欢迎的制度?

 

 

2012年3月20日晚

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