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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

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关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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贺雪峰:关于征地补偿的十个问题  

2013-04-08 10:38:53|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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关于征地补偿的十个问题

 

舆论良心泛滥,但好像搞错了对象。若提高征地补偿10倍,则恰好位置出在城市发展区域内的只占5%的城市近郊农民可以一夜暴富,但是全国绝大多数农民是没有办法分享到农地非农使用的收益的。

 

2012年11月29日,全国各大门户网站均头条转载了《京华时报》的报道:“集体土地征地补偿标准将修改,或提高10倍”(原标题为:“集体土地征收补偿制度修改获国务院通过”),2011年11月30日,《环球时报》国际论坛发表郑风田教授“农村征地补偿标准理应更高”一文,认为不仅应该大幅度提高农村征地补偿,而且应该破除地方政府的土地征收垄收权,允许农民直接与用地单位协商解决建设用地问题。

集体土地征收补偿制度修改远不只是涉及到被征地农民利益的问题,也绝对不只是土地政策上的小修小补,而是涉及到中国城市化方式,涉及到中国能否走出中等收入陷阱,涉及到中国土地制度宪法秩序的大问题。其中有十个问题不能不问。

 

第一个问题:农地变城市建设用地是中国史无前例的城市化的必然要求。

最近20年应是中国城市化快速发展的20年,即是说,中国每年将有近1000万人进入城市,到2030年,中国的城市化率将由目前的50%上升到70%左右,那个时候,中国将大致完成城市化。城市化既是人口的城市化,也是土地的城市化。也就是说,未来20年,随着城市扩张,必有越来越多农地被征收为城市建设用地。20年后,随着城市化的完成,城市平面扩张停止,城市不再需要征收农地,城市发展将主要以城市建设用地内部调整及内涵式发展为基础。

中国正在进行史无前例的高速城市化,征收农地为城市建设用地是必然的、必须的。

 

第二个问题:中国城市化还要征收多少农地和产生多少失地农民。

因为土地位置不可移动,城市平面扩展必须征收城郊农民的土地。按最高每年征收600~700万亩农地来计算,未来20年将要征收大约1亿亩农地为城市建设用地,其中耕地约6000万亩。6000万亩耕地相当于中国大约20亿亩耕地的3%,其中涉及的人口大约为5%左右。换句话说,未来20年征地将形成占农民总数5%左右的大约4000万的失地农民。

相对于史无前例的规模巨大的中国城市化来说,6000万亩耕地和4000万失地农民,都不是特别庞大的数据。这6000万亩耕地或大约1亿亩农地能否顺利征收为城市建设用地,对于中国能否顺利完成城市化具有极其关键的意义。

 

第三,能否又快又好地城市化。

当前中国经济发展不错,城市建设也不错,虽然其中问题也很多。当前中国土地制度安排中有一个重要的制度是土地用途管制和计划用地管制,即国家为保护耕地,保持城市经济的合理密度,而由中央向地方下达年度新增建设用地计划,并保持偏紧的建设用地供给,从而使地方城市建设用地有一定程度的稀缺,稀缺产生价值。

这样一来,随着城市扩张,处在特定位置的城郊农村因其区位优势和建设用地稀缺,而使农地非农使用可以形成巨大增值收益,这个收益可以高达每亩数百万元。

城郊农地非农使用的增值收益可以有两种分配办法:一是在现行征地制度安排中,地方政府低价征地高价卖地,农民得到一小部分土地增值收益,地方政府得到大头,地方政府用此土地增值收益建设城市基础设施;二是按现在学界很多人的设想,让农民得增值收益的大头,政府得小头。

因为增值收益巨大,得大头的城郊农民很快就可以一夜暴富,成为地地道道的土地食利阶层。地方政府失去土地财政收入,地方政府就无力再进行城市基础设施建设的投资。

现行的政府得农地非农使用增值收益大头的征地制度安排,正是当前中国城市可以有良好基础设施的前提。包括水、电、路、气、下水道等等,都是投资巨大的构成城市良性运转的前提是为生产生活提供保障的基础设施。作为一个发展中国家,中国之所以可以在全球化中具有竞争力,过去是依靠廉价劳动力,现在则越来越依靠相对良好的城市基础设施。良好的城市基础设施是城市有效率、经济有活力、生活有保障的基本条件。

若按照土地市场价值给失地农民以补偿,地方政府的土地财政就不再有。城市可以继续扩张,但没有良好的基础设施,扩大的城市就不只是脏乱差的问题,而且基础设施建设没有保障,交通不便、电力不足、排涝不畅、环境不良,等等,将导致严重问题。

中国目前只是一个发展中国家,我们的城市化可以与欧美日媲美,正是拜土地财政之所赐。

 

第四,土地财政或房产税?

除了土地增值收益应该归谁以外,还有一个就是土地强征的问题。因为土地位置不可移动,若不允许强征强拆,处在特定位置的农民完全可以坐地要价,即本来土地市值只有100万/亩,他可以要200万元/亩,甚至更高。有一种观点认为,应该区分公益性用地和经营性用地,公益性用地可以强征,经营性用地不能强征。经营性用地不允许强征,就是说,要让转化为经营性用地的城郊农民获得土地的全部非农使用增值收益。若如此,即使为公益性建设征地,也必须按经营性用地的市值给失地农民补偿,不同之处仅是,农民若当钉子户,可以强征强拆。若按经营性用地的补偿来征收用于公益性建设用地,则当前城市基础设施建设就不只是没有土地财政来投入,而且要花极大量的财政收入去高价征收农民土地。一般城市新增建设用地中,经营性用地、工业用地和公益性用地各占1/3,若农民可以自主进行经营性建设用地的开发使用,并获得全部农地非农使用的增值收益,则地方政府不仅不再有之前低价征地高价卖地所形成的土地财政,而且还必须高价去征收用于公益用途的农民土地。这样一来,就会出现两个严重问题:第一是地方政府从哪里拿钱来征收农民土地?第二是城市发展所必须的昂贵的基础设施建设投资又从哪里来?地方政府不可能自己造钱,办法只有一条,就是增加纳税人的负担。其中一个办法就学习欧美日国家,对城市所有占用土地和房产的市民征税。这个税额还不低,按现在的标准框算,每户每年要缴纳2~3万元。

而当前拜现行中国土地制度之所赐,因为城市不断扩展,城郊土地被征收为城市建设用地,农地非农使用增值收益的大部分被地方政府所得,从而用于城市基础设施建设。中国与欧美日有两个显著不同点:一是欧美日的城市化早已完成,不再需要征地,因此不再有农地非农使用的增值收益,20年后,当中国城市化完成之后,中国也不再有此增值收益;二是中国现行土地制度已经消灭了土地私有制,土地食利阶层也已被消灭。简单地说,城郊土地本来就不是农民的,农民没有理由要求独占因为城市化发展所带来农地非农使用的增值收益。

正是借土地财政,中国城市基础设施建设才不用向市民征收高额房产税和土地税。

 

第五,我们需要再造出一个土地食利阶层吗?

那么,失地农民的利益怎么办?当然要保护失地农民合法的利益,且要合情合理。所谓合法利益即中国现行土地制度安排中,农村土地属于村社集体所有,农民有农地的承包经营权。农村集体土地只能用于农业用途,城市建设用地必须经由国家征收,将农村集体所有变为国家所有,然后再进入城市建设用地市场流通。这是中国土地制度安排中的宪法秩序,是新民主主义革命和社会主义革命的成果。按此法律制度的规定,征地中只应按土地农业产值进行补偿,最高为农业产值的30倍,即大约每亩6万元。

保障失地农民的利益,不仅要合法,而且要合情合理。农民土地被征收,不仅失去了从事耕作所可以获得的收入,而且生活方式往往要改变。而且心理上也需要调整,其中一个重大的到目前为止没有完全解决好的心理调整是,一旦失地农民拿到巨额征地拆迁补偿,他们往往很快即提高消费,甚至于黄赌毒泛滥,导致严重后果。中央因此提出,要让失地农民生活水平不下降,要改变征地拆迁补偿的方式。地方政府在给农民的征地补偿中除按规定补偿以外,还可能拿出部分土地出让金给农民购买城市社会保障。

从目前征地情况来看,尤其中西部的中小城市,地方政府的财力有限,征收农民土地所给予农民的补偿大都按下限,补偿比较少,失地农民的状况不太好。而在沿海发达地区和大中城市近郊农村,失地农民大都可以获得巨额征地拆迁补偿,失地农民的生活水平高于一般城市市民,更高于外来农民工。以郑风田所举深圳农民的例子,深圳市30万原住民,现在几乎每户都有价值数百上千万元的住宅,他们每年租金收入平均下来以十万元计。这些失地农民大部分靠出租房屋来获得收入,他们的状况不仅远好于外来农民工,而且也好于一般深圳市民。

也就是说,即使按照现行土地制度安排,失地农民的状况也不算差。当然应该进一步提高中西部中小城市农民的征地拆迁补偿,这在现行土地制度框架下通过微调即可解决。

保护失地农民的利益,并非要让失地农民变成户户千万的仅靠土地租金让子子孙孙食利的新的土地食利阶层。如果操作不当,当前因为城市快速发展带来城郊农村土地非农使用的增值收益就可能制造出一个城郊土地食利阶层。而地方政府为了维护城市运转,又不得不向一般市民征收高额房产税。

问题是,我们本来没有这个土地食利阶层,现在为什么非要制造出一个来?

在现行土地制度下面,在沿海发达地区和大中城市近郊农村(更不用说城中村了),正在形成这样一个特殊的利益远高过外来务工人员甚至城市市民的土地食利者,我们为什么还要强化他们的利益,扩大他们的利益?

尤其是,这种扩大是以农民的名义来进行的。而农民这个中国最庞大群体的90%的土地是不可能被征收为城市建设用地,从而不可能享受到农地非农使用增值收益的,且这个庞大农民群体中,几乎户户有人进城务工经商,他们的房东正是沿海发达地区和大中城市近郊的失地农民。

我们应该关心真正弱势的、无法分享土地非农增值收益的、占农民总数90%以上的农业型地区的农民。可以分享到土地非农使用增值收益的、只占农民总数大约5%的、实际上极其强势的沿海和大中城市近郊农民,却借农民弱势这一道德话语,获得了巨大的道义上的支持。这很吊诡。

 

第六,中国的制度红利。

当前中国之所以可以成为全球化中的优等生,很重要一点是现行土地制度安排包括征地制度,可以将经济发展所形成的剩余以土地财政的形式掌握在国家手中,并因此用于建设良好的城市基础设施。良好的城市基础设施不仅为市民提供了良好的生活工作环境,而且使城市可以高效运转,可以为生产提供良好载体,并推动城市进一步扩展。如果中国没有经过社会主义革命,土地仍然是私有制的,城市扩张即使可以强征农民土地,也应按土地市值给农民补偿,则,这部分土地位置恰好处在城市近郊的农民就可以轻易获得巨大土地增值收益成为土地食利者,而城市本身的建设将困难重重。这也是为什么一般发展中国家城市建设不好,且已严重制约经济发展的原因。

与郑风田发表评论的同期《环球时报》第11版题为“中国十年内或丢‘世界工厂’地位”的报道,其中举例“伴随中国工资水平的快速增长,东盟国家的劳动力成本如今比中国低得多。制造业正在从中国转移到泰国、菲律宾、越南、印度尼西亚、老挝、柬埔寨和缅甸等东盟国家。2000年全球销售的耐克鞋中,有40%产自中国,13%产自越南。现在越南制造的耐克鞋比例为41%,中国为32%。”这个时候,如果中国没有土地财政为城市基础设施建设所提供的强大保障,若中国经济发展所形成经济剩余主要都被土地食利集团所捕获,则中国经济竞争力将极大地下降,几乎没有办法避开落入中等收入陷阱的危险。

正是现行土地制度为当前中国的快速城市化,为中国经济持续增长,为中华民族伟大复兴提供了制度红利。虽然其中有些方面需要微调,但基本格局良好。

 

第七,会推高房价和地价,导致中国制造丧失国际竞争力。

没有无缘无故的财富。将征地补偿提高10倍,我们可以制造出一个新的土地食力者阶层,结果是,若我们要继续维护目前的城市基础设施建设水平,就不仅需要向市民收取高额房产税,而且必定推高地价和房价,且进一步导致中国制造丧失国际竞争力。

提高了失地农民的补偿,失地农民所获收益就必然要转嫁到土地的最终消费者身上。土地的最终消费者有三:一是购房户,二是工业用地的企业,三是公益性用地的消费者。

从购房户来讲,征地补偿增加10倍,如果还是要保持之前的基础设施建设水准,就必须要保持同样水平的土地财政收入,提高的征地补偿就需要转嫁到最终消费者身上。提高10倍,大致相当于每平方米要提高500元的房价。当然,如果减少土地财政的收入,由土地财政部分来弥补增加的征地补偿,那就要降低城市基础设施建设的水平,市民就不得不在一个更糟糕的环境中生活。

从工业用地来讲,目前绝大多数城市开发区,工业建设用地出让价仅为10~20万元,这正是当前中国制造具有国际竞争力的一个方面的原因。中国是一个发展中的大国,中国制造对于中国经济发展具有无比关键的意义。在中国创造即不仅具有高科技含量而且有自主知识产权的高端制造业可以替代目前的中国制造之前,或者说,在中国制造可以普遍升级为中国创造之前,中国制造就需要依靠廉价的土地和劳动力来获得国际竞争力。目前中国劳动力成本正在大幅度上升,中国制造得以继续具有国际竞争力的关键就在于是否有廉价的工业用地和良好的基础设施。前面已经讨论,正是土地财政为城市基础设施建设提供了强大财力,而相对廉价的工业建设用地进一步提供了中国制造的国际竞争力。

如果像媒体报道那样,提高征地补偿10倍,每亩征地费用即要60万元,则工业用地的地价将高达上百万元?那样的话,中国制造就几乎是一定要在中国创造未能接替中国制造之前即全线崩盘。

尤其糟糕的是,本来中国没有一个土地食利阶层,现在却似乎非得再造一个出来,其后果却是断送了中国现代化和城市化发展的良好态势。

 

第八,提高征地拆迁补偿能否减少冲突?

当前关于应该提高征地拆迁补偿的话语中有两种不同的理由:第一个理由是,土地是农民的,征收农民土地,理应给农民补偿。这个理由有两点硬伤:一是中国已经消灭土地私有制,农民只有土地承包经营权,而没有土地所有权,更没有将土地非农使用的权利。这是中国社会主义革命的成果之一;二是现在国家征收农民土地,是给了征地补偿的,这个补偿是土地原有用途的价值给予的补偿,这个补偿,现在规定最高不超过农地年产值的30倍。

另外一个理由是,征地导致农民利益受损,农民为维护自己的权利,保卫自己的利益奋起抗争。当前征地拆迁中频频出现的冲突甚至自焚说明现有征地补偿太低,已经让失地农民只能用生命来维护自己的利益了。也是因此,唯有提高征地补偿,才能减少对抗,降低恶性事件发生的比率。

这个理由也有硬伤。最近十年,征地补偿几乎每年都在提高,而征地引起的冲突却不尽没有下降,反而持续增加。那么,为什么征地拆迁冲突会增加呢?

当前引发严重征地拆迁冲突的大都是由钉子户引起。所谓钉子户,就是其他涉及征地拆迁99%的农户都同意,钉子户却要求比一般补偿更高的补偿,地方政府若给钉子户高价,政府就无法在面对99%的已经同意征地拆迁农户的找补。钉子户一般都是兄弟多、势力大,甚至有亲友在北京当官或有人在黑道混的有背景的人。若地方政府满足钉子户的要求,就必定会有更多农户愿意做钉子户。且往往是与地方政府相关官员有关系的农户,更可以通过当钉子户来默契获得利益。有些地区甚至出现了官员借钉子户来从征地拆迁中谋利的情况。

钉子户要求更大的利益,必与地方政府博弈。巨大的征地拆迁补偿使得利益博弈双方斗智斗勇,包括诅咒斗狠。国家越是强调不能强征强拆,越是强调要和谐拆迁,征地拆迁中农户就越是倾向用极端手段来谋取更大利益,且地方政府越是退让,农户就越是进逼,有时甚至不惜挺而走险。这是正常的博弈策略。

提高征地拆迁补偿,则征地拆迁涉及利益更加巨大,博弈也会更加激励,铤而走险就越有利益动力,在征地拆迁中发生恶性事件的可能性就不是减少了,而是可能进一步增多。

在中国快速城市化进程中,必然要有农地变为城市建设用地,必然要有征地。征地所涉及利益关系巨大,也就必然会有利益博弈和利益冲突,也必然会有因为利益博弈一方或多方的斗狠过激行为及因此产生的恶性事件。正是恶性事件的存在,使得博弈双方都会在博弈中注意策略,从而可以形成博弈中的均衡,这样就可以将博弈的矛盾限定在一个范围之内。

 

第九,利益是有刚性的。

任何利益都容易形成刚性。农业税一旦取消,再来征收就没有可能。若真的将土地征收补偿提高10倍,今后失地农民就一定会以此来坚决地维护自己利益。提高征地补偿不会减少征地冲突。相反,因为利益巨大,没有利益博弈才是奇怪的事情。

当前中国正处在史无前例的高速城市化进程中,农地征收为城市建设用地后规模也很大,且农地非农使用的增值收益也很多。这三个方面结合起来,一定会形成土地利益的博弈,一定会有或多或少的矛盾和问题。这是很正常的现象。若想在这个历史性的进程中没有任何矛盾,不出任何问题,我们可能就太天真了。若我们追求没有矛盾的制度,这种追求就可能导致灾难性的后果。

再过20年,中国城市化就完成了,农地征收为城市建设用地的历史性进程也就结束了,关于土地非农使用的大的利益博弈阶段就过去了。

我们一定要谨记,利益是有刚性的,一旦许诺利益,今后就再难有调整空间。现任政府许诺了农民利益,下届政府的工作就难做了!

 

第十,关于占据道德制高点。

在增加失地农民补偿的讨论上面,有一个非常有趣的现象,就是几乎没有反对意见,都是赞同。舆论一律地认为,给失地农民提高10倍土地补偿并不多,还要提高,要按土地非农使用的市场价值来补偿农民利益。这些舆论都争当好人,争做好事,争相帮国家花钱。但是,好像国家是这样一个怪物,就是没有任何权利,可以不收取任何税费,却可以承担所有责任,为所有人提供无限的保障。

但是,国家并不是这样的抽象物,而是需要从收取的税费中拿出钱来办事。从根本上讲,国家只可能用纳税人的钱来办事。当我们每个人良心泛滥,认为国家应该出钱时,我们都是在用纳税人的钱来满足我们的良心。

现在的问题是,舆论良心泛滥,但好像搞错了对象。若提高征地补偿10倍,则恰好位置出在城市发展区域内的只占5%的城市近郊农民可以一夜暴富,但是全国绝大多数农民是没有办法分享到农地非农使用收益的。在目前正在进行中的历史性的城市化进程中,全国农民正在快速进城,他们需要在城市获得务工经商机会。而若大幅度提高城市近郊征地补偿,以至于中国城市基础设施无法建设,中国制造失去国际竞争力,房价进一步推高,则农民进城就更加没有机会。我们对极少数的城郊农民的良心泛滥,却造成了对绝大多数农民利益的极大损害。

目前学界和媒体对问题的研究往往浮于表面,但是建立自己道德优势的热情却非常高。甚至出现了这样一种倾向,就是任何事情,不加分析,就得出极为明确的真理般的结论。喜欢用一个大词来讨论问题,得出结论。还美其名曰,这是知识分子在批判社会。但,这样的做法是批判吗?连靶子都没有搞清楚,连事情本身的逻辑都没有清理,这样的批判,不就是胡言乱语吗!这样的批判,怎么越看越像是文革时期的大字报呢!怎么越看越像是媚俗呢!怎么越看越像是为占据道德高地而自利的一个选择呢!

 

 

 

 

2012年11月30日上午

来源:三农中国 http://www.snz?g.cn



 

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