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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

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关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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贺雪峰:建设用地里头有资产?——评周其仁的一个观点  

2013-04-19 10:05:41|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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建设用地里头有资产?
 
增减挂钩这一制度设置并不能因此具有让农村建设用地本身变成资源的魔力,而不过是通过这一制度安排,使农村建设用地减少所形成城市建设用地增加的挂钩指标,让农村建设用地参与了部分城市利益的再分配。这个过程并没有新增财富,而只有通过增减挂钩这一特殊制度装置而来的再分配财富。
             
 
一、
           
目前对建设用地的崇拜已经到了无以复加的程度。城市土地动辄拍出每亩上千万元的天价,使土地具有了无比魔力,变得神秘难解。一般农村的土地农民似乎并不珍惜,弃田抛荒也是正常现象,何以城市土地可以拍出天价?一种解释是,中国实行土地用途管制,可以进入市场拍卖的土地是城市建设性用地,因为可以进入市场拍卖,及因为是建设性用地,城市土地才可以拍出上千万元的天价。而用于农业生产的土地,其地价只能按生产农产品的价格来计算,农产品每亩产量为稻谷1000斤,价值1000元,当然不可能拍出天价来。
      
因此,有一种观点认为,只要土地可以用于建设性用途,可以由市场拍卖,就可以形成巨额价值。周其仁就说:“农民自用的建设用地一旦经由市场竞价,可能表现为惊人数目的货币财富”,这话是他2007年10月发表在《南方周末》一篇文章的观点。2011年10月,周其仁接受《经济参考报》采访时再次讲到:“我下乡在黑龙江,我今年到下乡的地方看,当时的连队全拆掉了,形成小集镇,这叫垦区的城镇化。连队一拆掉,建设用地算下来节约40万亩。现在当地不知道怎么用了,只能是复垦打粮食。我就跟当地人说,这建设用地里头还有资产呢,就是原来盖房子的权利。如果能把40万的指标卖到重庆去,或者把贵州的地卖到上海去,这对城乡统筹、对区域协调发展、对收入分配意义非常的大。当然,现在中央政策是不允许跨省交易的。为什么禁止跨省呢?就是担心执行上有问题。下一步能不能跨省,挑战很大,还要一步一步来做”[1]。既然农村建设用地里头有资产,所以我们拚命地要将更多的农村土地算作建设用地,比如本来是早已废弃的砖窑,300亩,现在好了,这是乡镇企业用地,是建设用地,本来是林地的房前屋后的林盘现在也算作建设用地,成都农村仅林盘算作建设用地一项,即增加了数十万亩的建设用地。建设用地里面有资产,所以要让农民将占地面积太大的房子拆掉,只建占地面积比较小的房子以腾出建设用地;因为建设用地里面有资产,所以之前将废砖窑复垦为耕地就浪费了大量资产,所以黑龙江垦区连队40万亩建设用地复垦为耕地就浪费了资源。因为建设用地里面有资产,所以要节约建设用地而浪费耕地?
       
这样事情就变得十分滑稽起来。
      
 
二、
       
城市建设用地之所以值钱,是因为土地位置不可移动,而城市规模经济和聚集效益使不同位置的土地具有完全不同的商用价值从而出现了因为土地位置不同而来的土地级差地租,城市黄金地带的土地因其稀缺和高商用价值,可以每亩拍出上千万元的高价,边缘地带的土地商用价值较小,只能拍出百万元的价格。中国为了保护耕地,对城市建设用地实行严格的计划控制,在中国快速城市扩展的过程中,国家保持偏紧的新增城市建设用地的供给,从而进一步加剧了城市建设用地的稀缺,导致城市建设用地的高价。离开土地位置及国家保持偏紧的城市建设用地供给,我们无法理解城市建设用地的天价。
         
也就是说,若没有区位优势,没有建设用地的稀缺,建设用地就没有可以产生天价的魔力,这就是为什么农民将不再住人的宅基地(农村建设用地)复垦的原因,也是黑龙江垦区只能将40万亩建设用地复垦为耕地的原因:复垦为耕地可以种粮,而建设用地空在那里,什么用途都没有,什么收入也没有,哪里有什么资产?
       
周其仁讲,建设用地里面有资产,这是因为国土资源部设计了一个政策叫做“城乡建设用增减挂钩”政策。增减挂钩政策的本意是,既然地方政府都有极高的增加建设用地指标的积极性,从保护耕地不减少的角度看,如果农村可以减少建设用地,将减少的建设用地复垦为耕地,则城市可以相应增加建设用地。这样,建设用地总量没有增加,耕地总量也没有减少,但城市所需要的建设用地增加了。这样一来,就将价值较少的农村建设用地变成了价值更高的城市建设用地。
             
国土资源部将城市建设用地与农村建设用地这样一挂钩,农村建设用地就有了与此前相当不同的属性。比如作为宅基地的农村建设用地,按《土地管理法》,是不能流转不能用于农户自住以外的商业目的的,现在则可以通过减少农村宅基地获得相应城市建设用地,农村建设用地起到了为城市新增建设用地指标的作用。或者说,因为之前国家采取偏紧的城市建设用地供给策略,导致城市建设用地总量上的稀缺,由此形成一个城市建设用地指标价,这个指标价显然是浮动的。即如果建设用地指标量比较大,城市需要建设用地的稀缺就比较小,指标价就比较低。如果城市建设用地指标供给较少,城市建设用地稀缺程度就比较高,指标价相应就高。在国土资源部没有为地方政府增加建设用地开“增减挂钩”的口子时,决定地方政府城市建设用地稀缺程度的是国家每年下达的新增建设用地指标。地方政府越是有刚性的城市建设用地需求,国家下达的新增建设用地指标越少,则城市建设用地缺口就越大,稀缺程度就越高。但在某些地区,因为城市新增刚性建设用地需求并不大,而中央下达的新增建设用地指标比较多,城市建设用地缺口就比较小,甚至没有缺口,这样建设用地指标就不存在稀缺性,指标就用不出去,指标就根本不值钱。
             
只有存在指标缺口的地方政府,才会试图通过城乡建设用地增减挂钩这个政策口子,通过整理农村建设用地来为城市增加建设用地指标。既然地方政府是为了弥补城市建设用地指标的不足,地方政府就一定要让最容易整理出农村建设用地指标的农村进行建设用地整理。农村建设用地越多,越是容易整理出农村建设用地,则地方政府可以获得从农村建设用地减少而增加的城市建设用地挂钩指标就越容易,也越廉价。只有当农村建设用地很少且整理成本很高时,地方政府要获得挂钩指标不可能不花大代价。但如果整理成本实在太高,已经高过地方城市建设用地稀缺所具有的价格,地方政府就不会再来整理农村建设用地了。
             
正是因为农民可以减少农村建设用地的数量和难度决定了农村建设用地的价格,若扩大增减挂钩的范围,及增加可以被称为农村建设用地的土地类型(比如既然林地可以算进去,就也将荒地算进去?),则范围越大,可整理的农村建设用地越多,整理出来形成的农村建设用地就越是廉价不值钱。当前全国仅农民宅基地就有2亿多亩,按说至少可以整理出一亿亩出来,再加上诸如农村废弃厂矿用地,又是几千万亩,而当前全国每年城市新增建设用地最高峰的年度也只有600多万亩。仅仅是农村可以整理节余出来的建设用地指标挂钩到城市新增建设用地上去,就够全国用三、四十年,而其实每年国家仍然是给地方新增了建设用地指标。而且,当前正是中国城市化最快的时期,再过20年,中国的城市化已经结束,城市面积的扩张也就结束了,城市也就不再会要新增建设用地而只需要城市内部土地之间进行用途调整和内涵扩张了。这样一来,农村整理节余出来的建设用地指标又从哪里获得价值?
               
这本来是并不难算的一笔帐。周其仁举例的黑龙江垦区的一个连队就可以节余出40万亩建设用地,若增减挂钩足以供北京、上海、天津、重庆四大直辖市一年的新增建设用地量。而这四大直辖市是中国经济发展最快最繁荣也最有钱的地区,若这个连队的40万亩建设用地不复垦为耕地,而是排队等跨地区流转以形成实现里面的“资产”价值,那该还要等多少年?等得到吗?凭什么等到?周其仁说这40万亩建设用地里头还有资产时,他无疑是说,国家每年下达新增建设用地指标里面有资产,既然如此,国家每年为每个省多下达40万亩“资产”,即使一亩只值20万,40万亩也值800亿啊!
                
当前国家要求增减挂钩必须在区县范围内进行,且限制了每年可以进行增减挂钩的指标数量(一般为国家下达新增建设用地指标的大约10%),如此,才能使某些整理农村建设用地指标难度大的地区形成较高的指标价,也才能让诸如成都市一些特大城市可以借增减挂钩来实现城市利益向农村的输送。增减挂钩这一制度设置,并不能因此而有让农村建设用地本身变成资源的魔力,而不过是用这一制度安排,使农村建设用地减少所形成城市建设用地增加的挂钩指标,让农村建设用地参与了部分城市利益的再分配。这个过程并没有新增财富,而只有通过增减挂钩这一特殊制度装置而来的再分配财富。
 
            
三、
     
这里,我们尤其要分析一下建设用地这个词。黑板经济学的一个最大弊病是用概念思考而不明白不懂得概念背后的事,及概念背后的机制。中国实行土地用途管制,土地按用途一般可以分为三种类型,即建设用地,耕地,未利用地。建设用地又可以划分为城市建设用地和农村建设用地,城市建设用地又可以进一步细分为经营性建设用地、工矿用地和公益事业建设用地,农村建设用地又可以细分为宅基地、乡镇企业用地、公益事业和公共工程建设用地等等。
         
我们来看城市经营性建设用地和农村宅基地,虽然国土资源部“城乡建设用地增减挂钩”政策将这两类土地联系在一起了,但这其实是完全不同的两类土地,性质不同,用途不同,法律规定不同,几乎没有相同之处。唯一相同的是,将农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩,可以保证耕地不减少。但正如实践中出现的严重问题一样,要减少农村建设用地,各地立马想到的是拆农民房子,让农民上楼,农民上楼后生产不便生活不便那就顾不得了。或者说,目前为了保证耕地不减少又满足地方政府增加城市建设用地办法的“城乡建设用地增减挂钩”存在一个严重问题是折腾农民,拆农民的房子。拆房子是要付出代价的,是资源浪费的,有这个必要吗?
       
既然只是为了耕地不减少又让城市可以新增建设用地,为什么不通过开垦农村未开发地来与城市新增建设用地指标相挂钩呢?未开发地完全可以命名为待建设用地,或未建设用地,仍然是建设用地之间的挂钩啊。若用开垦未开发地来与城市新增建设用地指标挂钩,至少有两大好处:一是成本比节余农村宅基地要低得多,且资源极为丰富;二是不必折腾农民,不用拆农民房子造成不必要的资源浪费。
        
更有趣的是,因为挂钩政策,使农村建设用地比耕地从理论上讲要值钱得多,农民就拚命要将耕地算作建设用地,很多根本不可能复垦为耕地的废弃工矿地现在突然价值万金成了宝贝,耕地反而没有好好利用。
        
当前学术界及政策部门不研究具体实践,很多决策和结论都是望文生义。这样的决策所造成的实践恶果,让社会资源被白白地浪费掉了,实在是可惜得很。当前仍在全国各地轰轰烈烈地开展的城乡建设用地增减挂钩政策,误会了城市建设用地与农村集体建设用地本质的不同,将本来是完全不同的两类土地混为一谈,造成实践的混乱。而像周其仁这样的土地资源问题专家也稀里糊涂地掉到坑里,是为可叹。
                     
 
 
2012年11月8日晚

 


[1] 周其仁:“以土地转用抑制土地财政,成都模式可行”,《经济参考报》2011年10月31日
三农中国 http://www.snzg.cn


 

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