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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

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关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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贺雪峰:中国要有“低成本的城市扩张”   

2013-02-27 10:19:31|  分类: 访谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 《经济参考报》在2012 年9 月连续四天整版报道土地制度,矛头所向,是要改变中国现行土地制度,尤其是征地制度。但其中一些分析有待商榷。
 《经济参考报》认为:征地拆迁的矛盾主要是农民土地与城市建设用地之间的矛盾。按照现行土地管理法的规定, 任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法使用国有土地。农村土地转变为城市建设用地,首先要通过政府征收转变为国有土地。这种制度维系了中国城市化的“低成本扩张”,带来人口城市化明显滞后于土地城镇化的矛盾,一些地方以农村土地属集体所有为名,不与农民沟通、协商,就强占或乱占农民的承包地,损害农民的合法权益。
  
  一
  
  “中国人口城市化明显滞后于土地城镇化”的数据来自何处,我不是很清楚,不好评论。但最近几十年,中国城市化取得的进展是全世界都已经看到了的。改革开放以来,短短30 年,中国城市化率由不到20%增加到50%,城市人口(含进城农民工)由不到2 亿增加到约7 亿,这该是多么巨大的改变和伟大的历史性进程啊! 城市化必然要占用土地,必然要占用耕地,快速城市化的过程也是快速占用耕地的时候,在中国目前快速城市化背景下面,农村土地非农使用是正常的现象,不值得大惊小怪。
  《经济参考报》认为,中国人口城市化明显滞后于土地城镇化,原因是中国征地制度不合理,核心是中国征地制度让地方政府太容易从农民那里征收到土地,从而使城市化可以“ 低成本扩张”。既然可以很容易从农民那里征收到土地, 地方政府当然就愿意更多地向农民征地,而不集约使用土地,从而导致城市建设用地的浪费。
  但这里的逻辑存在问题,地方政府从农民那里征收土地,不是地方政府想征收多少就可以征收多少的,而是由中央政府统一安排新增建设用地计划,从全国来看,每年新增建设用地也就在600 万亩左右,其中有大约300 万亩是耕地。换句话说,从农民那里征地难不难,都首先需要有用地指标,而不是想征多少就征多少,更不是能征多少就征多少。城市有没有集约节约用地,与国家对新增建设用地计划的调控有关系,而与地方政府征地的难易没有关系。
  更重要的是,低成本城市化,在这里似乎是不好的事情。这很奇怪。低成本城市化,所以中国才能够快速城市化。当前中国正处在快速工业化和城市化的历史阶段,若城市化的成本很高,中国既无法快速推进城市化, 也无法建设良好的城市基础设施, 中国就可能错失千载难逢的战略机遇期, 中华民族伟大复兴就可能功亏一篑。
  未来30 年还将是中国高速城市化的30 年,城市扩张还要占用耕地,还需要相对低成本地城市化。30 年后,中国城市化率已经达到70%以上,中国已经完成城市化,那个时候,我们就不用再占用新的农村土地,而可以通过城市内部土地调整来容纳社会和经济结构的变动。在相对稳定的城市规模上,中国经济继续增长,每平方公里城市建设用地所容纳GDP 也逐步提高。
  城市发展总是先有量的增加, 再有质的提升。量的增加,核心是低成本。高成本就增加不动,就发展不快,就会失去机遇。
  
  二
  
  为什么中国可以进行“低成本的城市化”? 正如《经济参考报》所归因,这要拜中国现行土地制度包括征地制度所赐。中国现行土地制度是公有土地制度,中国土地制度要求对土地用途进行管制同时建设用地国有。其核心是“涨价归公”。一方面,农民具有耕地的承包经营权,一方面,农地必须经由国家征收为国有土地,才能进行流转进行非农使用。国家通过垄断建设用地一级市场,放开建设用地二级市物,而可以获取因为城市扩张所带来农地非农使用的增值收益,这部分增值收益被地方政府作为“土地财政”,主要用于城市基础设施建设。若没有涨价归公所带来的地方政府的土地财政,中国城市基础设施建设就不可能突飞猛进,城市面貌日新月异,当然也就不可能有城市化的快速进展。
  中国现行土地制度包括征地制度最大的合理性在于,地方政府可以合理合法地将城郊农地征收为城市建设用地,从中获取因为城市扩张所带来农地非农使用的增值收益。且正因为农村土地属于集体所有,且农村土地必须经过征地变成国有才能转变为城市建设用地,而使地方政府可以比较容易地征地用于中国快速城市化的需要,满足中国城市化需求。
  
  三
  
  地方政府征地是否会损害农民的合法权益?如上所述,中国现行土地制度本来就规定农地集体所有,农村土地必须经由国家征收才能变成城市建设用地, 城市征收农民承包土地以农业用途给农民以补偿, 则地方政府征地何来损害农民合法权益一说?
  当然,征地拆迁中,地方政府与农民之间有着矛盾冲突, 农民希望借征地拆迁,获得更大的利益补偿,有些地方政府(尤其是中西部农业型地区的地方政府)给农民的征地拆迁补偿不到位, 这些都是存在的。因为征地拆迁所涉利益巨大,尤其是土地非农使用所具有的巨大增值效应,使失地农民希望有更多利益补偿,因此在征地拆迁中普遍出现地方政府与失地农民的利益博弈,这很正常。在速度如此之快、规模如此之大的城市化进程中,没有一点冲突,没有一点矛盾,这样的城市化才是不正常的。
  但当前学界和媒体舆论似乎认为,既然征地拆迁中出现了如此之多的矛盾, 我们就必须改变现行土地制度尤其是征地制度, 就有人提出让农民自主城市化, 就提出应该让农民分享土地非农使用的市场价值,归结起来就是,要让农民有更大的土地权利, 以使他们可以从土地非农使用中获取更大土地利益。
  但在今天的中国, 城市按平面扩展的城郊农村的农民, 其实与一般中国农业型地区农民相比,经济条件已相当好,是强势的一小部分, 这部分农民的经济条件甚至远好于一般市民。给他们更大的从土地非农使用中获取收益的权利,就意味着这些恰好处在特定位置的农民可以变成土地食利阶层———本来新中国已经消灭了这个阶层。中国如果改变现行土地制度, 来培育出这样一个庞大土地食利阶层, 中国就会在城市化仍未结束的时候,极大地提高城市化的成本。那个时候, 中国的城市化就会成为难竟的事业。
  而且, 城郊农民更大的土地权利和更多的土地利益, 并不意味着城市扩展就不再会有矛盾。土地最大的特点是位置不可移动, 因此是很难完全市场化的商品。若城郊农民可以有完全的土地权利, 则沿平面扩张的城市就会遇到一个又一个的土地钉子户, 这些漫天要价的土地钉子户将使所有城市建设都沦为空想。
  在欧美日本发达国家, 土地权利私有化程度越高,城市化难度就越大。好在这些国家都已经完成了城市化的任务。但这些国家尤其是欧洲国家的老城之脏乱差却无法改造, 难道只是为了保留传统文化?
  在快速城市化的今天, 中国必须要有“低成本的城市化”,从而应当坚持现行土地制度。中国现行土地制度即使不是完美的,也大体是合理的。中国现行土地制度对中国奇迹的产生可谓居功至伟。


三农中国 http://www.snzg.cn


 

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