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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

日志

 
 
关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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拆迁补偿标准,大幅提高还是微调?  

2013-01-07 14:06:24|  分类: 访谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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拆迁补偿标准,大幅提高还是微调?
 
2012年12月20日

 

贺雪峰 华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师。

 

 

郑风田 中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师、副院长。

 

    11月28日,国务院讨论通过《土地管理法修正案(草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作出修改,也为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平了道路。
 
    该草案即将提请全国人大常委会审议。修改细则尚未公布,“征地标准补偿将大幅提高,多至十倍”的消息已不胫而走。若消息属实,在可预见的将来,势必还有一系列配套改革,“废除强征”、“让农民成为市场交易的主体”……直指现行征地制度的命门,可谓牵一发而动全身。
 
    支持者期待,反对者忧虑。在这个问题上,素来存在两类截然不同的意见。一方主张大改革,重定框架;一方主张保留现制,在框架内修补即可。
 
    到底是要小手术,还是大革命?拆迁补偿标准应该原地微调还是大幅提高?在此关键节点上,应该有更多的讨论与争鸣。为此,本报专访了两类意见的代表性人物贺雪峰与郑风田,通过观点的交流与碰撞,给您带来不一样的思考方向。                                       本报记者袁树勋武汉、长沙报道
 
    我为什么反对大幅提高拆迁补偿标准
 
    若将征地补偿标准提高十倍,占农民总数5%的城郊农民可以一夜暴富,但其余百分之九十几的农民是没法从中分一杯羹的。
 
    我们对极少数城郊农民的良心泛滥,结果是对绝大多数农民的利益侵害。  ——贺雪峰
 
    如何看补偿标准提高?
 
    “现行制度框架,已提供了提高补偿的弹性空间”
 
    潇湘晨报:谈谈你反对大幅提高征地补偿标准的理由。
 
    贺雪峰:我国正处于史无前例的城市化进程中。当前城市化率刚过50%,再过大约20年,可以达到70%左右,进入稳定期。
 
    最近十年,国土资源部每年批准的新增城市建设用地指标,最高年份约六七百万亩,低的年份两三百万亩。往高了算,未来20年,城市建设和基础设施建设,还要征收约1亿亩农村土地,其中约6000万亩耕地,约占目前中国18亿亩耕地的3%,涉及全国约5%的农民。
 
    换句话说,未来20年,还将产生约4000万失地农民。这些失地农民主要来自城市近郊。然而,城市近郊农民本来就已是城市化的受益者。特别是在沿海发达地区和大中城市的近郊(更不用说城中村了),给予失地农民的征地补偿本来已不低,通常超过了10万元一亩。
 
    这还只是他们获得利益的一小部分。在目前的征地拆迁补偿标准下,他们中的绝大多数都获得了相当可观的增值收益,是城市化的受益者,而绝不是我们通常所想象的弱势群体。
 
    我在上海城郊调查,一个村,2600原住民,12000外来农民工。原住民中几乎没有一个人到工厂做工,也没有一户做小生意,靠收房租过日子,天天打麻将,成了典型的食利阶层。
 
    提高征地补偿标准,实际上是补偿了这一小部分强势农民。他们的经济条件不仅远好于外来农民工,也好于一般市民。我们为什么还要强化、扩大他们的利益呢?那等于创造一个新的土地食利阶层。
 
    真正弱势的,占农民总数百分之九十多的农业型地区的农民,永远也拿不到土地征收补偿金。因为20年后,城市化进程基本完成,就不再需要大规模征地了。
 
    潇湘晨报:城郊农民,也有富裕地区城郊和贫困地区城郊之分,后者似乎很难靠被征地富裕起来。
 
    贺雪峰:中西部地区的中小城市,经济发展水平较低,地方政府财力不足,在征收农民土地时,往往是按现行征地补偿的最低标准进行的,甚至连最低标准都达不到。
 
    不久前我们在湖北荆门调研,当地征地只给每亩一万多块的补偿,但还是有很多农民盼征地。现在许多农民都不愿意种地了,宁可抛荒,给他补偿,他当然愿意。而且越是贫困地区的农民,就越有利益一次性套现的冲动。
 
    当然,我们不能因为农民愿意接受低补偿,就只给他们低补偿。要提高补偿,在现行法律框架内完全可以做到。
 
    现行征地补偿标准为农村土地产值的6倍到30倍。农地产值可以算到2500元一亩,30倍就是75000元。这笔收益,靠种地的净收益通常要70多年,靠租金得200多年。一次收清和分期付款,哪个更划算?农民其实看得很清楚。
 
    此外,还可以通过给农民留地安置、用土地出让金为农民购买社会养老保险等,进一步提高给失地农民的补偿。综合算下来,每亩能超过10万元甚至更多。
 
    这样的补偿标准,目前中西部中小城市在征地时普遍没有达到。也就是说,现行制度框架,为提高失地农民的补偿提供了足够的弹性空间,根本没有必要再另搞一套。
    大幅提高会怎么样?
 
    “会造成企业负担,让中国制造丧失国际竞争力”
 
    潇湘晨报:大幅提高补偿标准会有什么恶果?
 
    贺雪峰:当前中国土地制度中,有一个重要的设计——土地用途管制和计划用地管制。即国家为保护耕地和保持城市经济的合理密度,由中央向地方下达年度新增建设用地指标。这个指标是偏紧的,使得城市建设用地一定程度上是稀缺的。稀缺导致溢价。随着城市的扩张,处在特定位置的城郊农村的土地,就变得很值钱了。
 
    当前制度下,这个钱大部分被地方政府赚走了。它向农民征地,给予一定补偿,然后转手以数十倍的价格倒卖给市场,赚取高额的差价。赚的钱,一部分用于政府自身的开支,一部分用于公共开支,比如水、电、路、气、下水道等基础设施建设。
 
    这就是土地财政的大致运转过程。中国可以与欧美国家媲美的城市基础设施建设正是拜它所赐。它的精神内核,用八个字总结,叫“涨价归公,地利共享”。
 
    如果将土地征收补偿标准提高十倍,意味着原本被地方政府赚走的钱,要送给那5%的农民,有时候甚至还要倒贴。
 
    潇湘晨报:如何解释?
 
    贺雪峰:按土地征收后的用途,大致分为三类:商业性用地、工业性用地和公益性用地,各占约三分之一的比例。政府真正能赚钱的只有商业性用地。后两种,基本是微利或无利。如果大幅提高补偿标准,那么工业用地和公益用地的征收补偿是不是也要参照商业用地?那样,政府是不是还要倒贴一大笔?
 
    这样一来,极少数农民一夜暴富,地方政府口袋却没钱了,如何负担得起高昂的基础设施建设费用呢?我们的城市化进程才完成三分之二,还有20年的基础设施建设要搞啊。
 
    除非向纳税人伸手。其中一个办法就是学习欧美国家,对城市所有占用土地和房产的市民征税。按现在的框架算,平均每户每年缴2万-3万元。
 
    每年新增的城市建设用地中,约三分之一是工业用地,它的出让价格通常为每亩10万-20万元。这正是中国制造具有国际竞争力的一个原因——土地很廉价。与之齐名的另一个优势是,劳动力很廉价。在中国制造普遍升级为中国创造之前,仍需要这两个优势来维持国际竞争力。
 
    不过,目前中国劳动力成本正大幅上升,廉价工业用地对中国制造就很关键了。
 
    如果征地补偿标准提高十倍,一亩工业用地,光征地费用就可高达60万,总地价将超过70万每亩。对利润普遍微薄的中国企业来说,这简直是不可承受之重。那样的话,中国制造怕是在升级为中国创造之前,就全线崩溃了。
 
    如果按很多人所说的,除公益性用地外,一律废除强征,允许农民自主与用地单位协商。
 
    这样一来,工业用地价格拉升是一方面。另一方面,肯定有农户为了追求超市场利润成为钉子户,而且越是城市扩张的关键地段,出现钉子户的可能性就越大。你还不能征他的地,那么城市如何发展呢?
 
    如何看“现行标准过低”?
 
    “提高补偿标准,恶性事件可能更多而不是更少”
 
    潇湘晨报:“涨价归公,地利共享”的设计有其优越性,但有人认为,它是建立在掠夺农民的土地这一基础上的,你如何看?
 
    贺雪峰:这个理由有两点硬伤。
 
    第一,中国已经消灭了土地私有制,农民只有土地的承包经营权,没有所有权,更没有将土地非农使用的权利。所以,将征地说成是掠夺农民的土地,法理上站不住脚。第二,国家征收农地,是给了农民补偿的。如果说补偿标准不够,可以在现有框架内调整,这个前面已经讨论过了。
 
    如果硬要摧毁这个框架,将土地增值收益的大头给承包土地的农民。后果前面也说得很清楚。
 
    潇湘晨报:还有一种观点认为,当前征地冲突频繁,自焚案屡现,说明现有征地补偿太低,应该大幅提高。你如何看待?
 
    贺雪峰:这个理由也有硬伤。最近十年,征地补偿几乎每年都在提高,而征地引起的冲突却不仅没有下降,反而持续增加。为什么呢?
 
    当前严重的征地拆迁冲突,大多是由钉子户引起的。所谓钉子户,就是征地中,他要求的补偿比别的农户都高。若地方政府满足钉子户的要求,就必定会有更多农户愿意做钉子户。而且,往往是与政府官员有关系,或与黑社会有关系的农户,更有条件当钉子户。
 
    钉子户要求更大的利益,必与地方政府博弈。国家越是强调不能强征强拆,越是强调要和谐拆迁,在征地拆迁中,农户就越是倾向用极端手段来谋取更大利益。地方政府越是退让,农户就越是进逼,甚至铤而走险。这都是正常的博弈策略。
 
    单纯强调农民的土地权利,可以在更大程度上吊起利益的胃口,没有人会认为自己得到的利益足够多。提高征地拆迁补偿标准,意味着征收拆迁所涉及的利益更加巨大,博弈也会更加激烈。博一把,成功了就多进账几十上百万,这么巨大的诱惑,自然有人愿意铤而走险。越是强调保护农民利益,越是提高征地拆迁补偿标准,结果可能是:征地中发生恶性事件更多,而不是更少。
    应该怎么做?
 
    “慎提‘大幅提高’”
 
    潇湘晨报:推倒现行制度,似乎是当前舆论的主流。
 
    贺雪峰:是的。有很多人认为,给失地农民的补偿提高十倍并不多,还要提高,应该按土地经营性使用的市场价值来补偿。
 
    这些舆论都争当好人,争做好事,争着帮国家花钱,拿国家的钱做人情。好像国家是这样一个怪物,可以不收取任何税费,却能为所有人提供无限的保障;可以没有任何权利,却可以承担所有责任。本质上讲,这是一种无政府主义的思潮。
 
    有趣的是,舆论泛滥的道德感好像搞错了对象。若将征地补偿标准提高十倍,占农民总数5%的城郊农民可以一夜暴富,但其余百分之九十几的农民是没法从中分一杯羹的。
 
    我们对极少数城郊农民的良心泛滥,结果是对绝大多数农民的利益侵害。
 
    《土地管理法修正案(草案)》已上报全国人大常委会,《农村集体土地征收补偿条例》也在讨论中。从目前传出的信息来看,征收补偿标准是主要的修改对象。政策一旦颁布,即可视为对农民的许诺,今后再难收回。
 
    因为任何利益都容易形成刚性,农业税一旦取消,几乎没有重新开征的可能。若真将土地征收补偿标准大幅提高,今后失地农民一定会以此来坚决维护自己的利益。在理想与现实的巨大反差中,矛盾不是会减少,而是会激化,结果不是很美好,而是很可怕。
 
    眼下,正是讨论和制定政策的关键时期,我们应该慎之又慎。
 
   ——————————————————————————————————————
 我为什么主张提高补偿,废除强征制度
 
    如果仅仅提高了征地补偿标准,却没有后续的配套措施,那将是最糟糕的一种局面。
 
    补偿标准过低只是第一步,还包括政府卖地冲动、农村社会冲突等,这些问题都是目前不合理的征地制度带来的。 ——郑风田
 
    如何看补偿标准提高?
 
    “提高标准只是第一步,还应遏制政府卖地冲动”
 
    潇湘晨报:你对“大幅提高征地补偿标准”的意见如何?
 
    郑风田:单纯地提高征地补偿标准,如贺雪峰教授所说,会带来相当多的问题。比如,地方政府征地成本提高了,只能大幅提高土地出让金;开发商拿地成本提高,只能往房价上转移。最终倒霉的还是普通民众。
 
    换句话说,如果仅仅提高了征地补偿标准,却没有后续的配套措施,那将是最糟糕的一种局面。
 
    不过,这个问题,我们能看到,决策者也能看到。他们应该知道,土地制度改革是要解决一连串的问题。补偿标准过低只是第一步,还包括政府卖地冲动、农村社会冲突等,这些问题都是目前不合理的征地制度带来的。
 
    这个制度为什么不好?我先给你讲一个故事。有一年,我到三亚去,发现一家大型集团公司在那圈了几万亩地,名义上是搞工业区,但真正用于工业开发的,连十分之一都不到。其余的地都闲置在那里,准备用来干什么?大家都心知肚明。
 
    这样的事,我在很多地方都见过。地方政府特别大方,只要有企业愿意来投资,你要多少地,我给多少地,还是零地价赠送。企业以工业开发的名义,白白得了地,它不搞工业,闲置起来,伺机搞商业开发等更赚钱的门路。一方得了政绩,一方得了便宜,皆大欢喜。
 
    商业性开发的土地则是另一个极端。地方政府垄断了土地供给,垄断必然产生暴利,所以商业用地的价格被炒上了天。开发商天价拿地,必然把成本往消费者身上转移。今天,北京的房价几万元一平米,很大程度上就是这么来的。
 
    谁吃亏了?一个是农民,征地补偿普遍过低。另一个就是国家,宝贵的土地资源遭到了极大浪费。自1990年以来,我国平均每年流失耕地数量约为1000万亩,很多学者都估计,18亿亩耕地的红线早就被突破了。长此以往,我们将无地可种,危及国家的粮食安全,这才是最最重要的问题。
 
    为什么会造成这种局面?其中一个关键问题是,卖地利润太可观了,一些地方政府得了钱就胡乱花,许多地方建豪华办公楼,就是这么来的。钱花完了就接着卖地,反正拿地也容易,因为裁判权在它手里。
 
    征地制度改革的核心,就是要遏制住地方政府的卖地冲动。首先,不能既当裁判员又当运动员。政府当好裁判就行了,把运动员的角色让渡给农民。即让农民成为市场交易的主体,自主与用地单位协议。政府不能再当卖家,没有利益驱动,自然会回归土地监管和保护者的角色。
    突破方向在哪里?
 
    “借鉴国有土地征收条例,只能强征公益性用地”
 
    潇湘晨报:企业用地追求规模,而农民承包的土地都是零散的,这个矛盾如何解决?
 
    郑风田:农民可以以村为单位,与企业协商。1986年版的《中华人民共和国土地管理法》出台之前,是没有征地一说的。那时候,珠三角的农民就由村里组织起来,在自家承包的土地上盖厂房,出租给外资企业。其中许多农户,至今还受益。
 
    也可以采用土地入股的方式,与企业共建,甚至打包将土地卖给开发商,总之办法多种多样。
 
    这样的一个好处是有了竞争。企业和这个村谈不拢,可以和下一个村谈;农户和这家开发商谈崩了,可以找别家。破除了土地供应的垄断,工业用地价格和商业用地价格,会从两个极端向合理价位回归。
 
    商业用地的价格降下来,好处显而易见,商品房价格也会降下来。今天,城市里的房价这么高,进城农民工中,买了房子的比例还不到1%。农民没房就没法在城市安家,何谈城市化?
 
    工业用地的价格或许会涨一点,这并不是坏事。现在普遍低得离谱的价格,是违背了国家规定的。另外,涨到合理价位,也会让企业节约用地,不至于像今天这样大量浪费。如果企业觉得买地不划算,还可以租啊。
 
    另一个好处是,耕地流失的速度会大大降下来。5000亩耕地,按现在的速度,地方政府一年半载就能一锤子全卖了。如果换成农民自主交易,那可能涉及近十个村庄,上百家农户,土地交易速度肯定会慢很多。
 
    有人会觉得,这样一来GDP的增长速度没那么快了。这其实是个见仁见智的问题——经济发展的速度与效率如何平衡?我是倾向于把泡沫挤出来一点,增速慢一点,效率提高一点。
 
    当然,让农民成为市场交易的主体,是有两个前提的。
 
    一是用途管制。所有的土地按禁止开发地、建设用地分好类,不能说农民想卖就卖,想怎么卖就怎么卖。政府这时要发挥监管作用。
 
    二是公益性用地仍然可以征用,因为它涉及公共利益。比如这块地要过高速公路,承包土地的农民不愿意,那么可以强征,同时按政策给予一定补偿。
 
    潇湘晨报:公共利益如何界定?
 
    郑风田:这是目前讨论的焦点。我觉得,可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的列举法。
 
    它对公共利益的界定为:国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
 
    农村集体土地一样可以采取这种方法来界定。在这些类别之外的建设用地,一律不算公益性用地,也不得强征,把自主权还给农民。没有强征,自然也就没了征地冲突。
    应该怎么做?
 
    “强征制度应该废除,把土地交易权还给农民”
 
    潇湘晨报:你主张取消“强征”的理由是?郑风田:要在一块农村土地上盖厂房或商品房,得先由政府征收再倒卖后才行。这个听起来很奇怪的规定,得追溯到1986年版的《土地管理法》,土地管理部门给自己设置了这样一个权力空间。依据是宪法规定“城市的土地是国有的,农村的土地是集体所有的”。
 
    但这个逻辑经不起推敲。因为农村集体土地也分集体建设用地与农用地,也可以在农村集体建设用地上建厂房啊,为什么一定要征收为国有土地才行呢?所以,当初的规定,法律引述有误,强制转变集体所有土地到国有土地,并不是必须选择。
 
    在现实操作中,“强征”也导致了很多问题:
 
    首先,它毁灭了农民的致富梦。
 
    在1986年《土地管理法》出台前,珠三角改革开放,香港人来此建厂开店,农民就在自己的土地上建厂房出租,每年可以获得固定的租金。所以珠三角的农民是全中国最幸福的农民,他们可以从工厂化城镇化中获取一笔增值收益。深圳的农民更是给全国去深圳的打工者建房子,从一个小渔村发展到一个千万人的大都市。遗憾的是,农民的这个致富梦,随着《土地管理法》的出台而破灭。
 
    现在,土地被征收后产生的增值收益,投资者拿走大头,占40%到50%;政府拿走20%到30%;村级组织留下25%到30%,而农民拿到的补偿款,只占整个土地增值收益的5%到10%。也就是说,土地值钱了,但跟农民的关系不大了。
 
    其次,强制征地制度引发农村不稳定。农业部有一个统计,仅2006年,农业部信访处共受理土地信访5689件(人)次,其中涉及土地征占的超过半数。还有一项针对全国2749个村庄的调查,村民上访反映最集中的问题也是土地问题,其中因土地征收、征用问题上访的占40%。
 
    我国近年来群体性冲突事件中,有近一半与土地相关,其中大部分由征地引起。
 
    第三,强制征地制度助长基层卖地,会毁了国人的大粮仓。
 
    卖地暴利太吸引人了,低价征地高价售出,这个秘诀很快被全国各地效仿。卖地就成为提升GDP、获得土地财政、建大广场豪华办公场所的最有力武器。这种做法长此以往,我国的土地迟早会被卖光,无地可种,国家再无粮食安全可言。
 
    十七届三中全会提出,要赋予农民更充分的土地承包权。但土地强征制度的存在,却让这个权利毫无保障。再加上它导致了其他的诸多问题。所以,除了公益性征地,土地强征制度应该废除,把土地交易权还给农民。
    会不会产生新的问题?
 
    “可通过税收调节”
 
    潇湘晨报:这样一来,会不会导致两个问题:少数农民暴富,政府收入锐减?
 
    郑风田:这两个问题,可以通过税收来解决。
 
    许多国家都有一个暴利税,比如你炒房子,赚了几倍的利润,可能其中一半都要缴税,因为你获利的过程,并没有做出多少对社会有贡献的劳动。我们国家没有这个税,所以经常从一种极端现象,走向另一种极端现象。
 
    土地也是一样,交易环节可以征交易税;农民卖地收入过高的话,还可以征收暴利税,这样一来,农民可以因此致富,但不至于暴富;开发商在土地上盖好房子出售,又是一笔税;消费者购房后,还要缴房产税。政府征税后,就有钱进行基础设施建设。
 
    我之前说过,土地制度改革是一个系统工程。现在官方力推房产税,未必没有这方面的考虑。
 
    潇湘晨报:目前传出的消息,本次修法,只涉及提高征地补偿标准和公共利益的讨论,似乎还没到“废除强征”、“让农民成为市场交易主体”那一步。
 
    郑风田:这并不奇怪。土地征收制度的改革,牵涉各方利益,各种博弈,各种观点都有。我参加过一些讨论会,那些当过县委书记的人,意见和我就完全不一样。
 
    正因如此,中央在决策时,一是要格外谨慎,二是要平衡各方利益。改革不可能一步到位,得一步步来。
 
    我参加过多次《土地管理法》修改的讨论,也看过很多版本。大的改革方向,是沿着我上面所说的这些。只是进度上可能有些滞后。


来源:三农中国 http://www.snzg.cn

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