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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

日志

 
 
关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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贺雪峰:论土地性质与土地征收  

2012-09-10 09:41:42|  分类: 村治研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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摘要:文章认为,土地价值不来自其绝对价值,而来自经济发展、城市扩张、制度安排。土地制度安排尤其是征地制度安排的根本问题是中国经济发展所产生剩余的分配问题。当前土地征收制度制度安排的一个特点是以土地财政的形式,将经济发展剩余主要用于城市基础设施建设和向中西部地区农民转移支付。当前的征地制度是推动中国经济快速发展的一个重要的基础制度,总体来讲,当前中国土地征收制度是合理的。
 
关键词:土地制度  土地征收  土地级差收益  经济发展  食利阶层
 
 
当前学界、政策部门和社会舆论都在关注农村土地问题。主流观点认为,当前土地制度严重不合理,要害是农民土地权利得不到保障,地方政府的土地财政坑农害农,当前城市建设占用农民土地是建国后第二次对农民利益的大剥夺。解决问题的办法是进一步强化农民的土地权利,保护农民土地财产权。等等。
以上观点存在若干似是而非之处。若不能厘清背后的误判,我们就容易在土地决策上出错。
 
一、
2009年国庆,笔者带队到湖北荆门京山县农村调研,发现京山县农民普遍以极低价格将承包耕地、宅基地和住宅转让出去。我们调查的一个村,10年内有40多户将自己的承包地、宅基地和住房转让出去,最高价为4万元,最低价只有几千元,转让出去的耕地一般在10亩左右,宅基地在2亩左右,住房建筑成本一般有上万元。平均下来,农民以每亩不足2000元的价格将承包地连同宅基地转让出去。注意,这里的转让,是所有权利的全部转让。转入方往往是来自鄂西山区的农民,鄂西山区农民不仅转入了承包地、宅基地和住房,而且户籍也迁入进来,成为具有完全村庄成员权的村民。
2012年春节回荆门沙洋县老家发现,荆门农民依然以极低价格将承包地和住房转让出去。其中有兄弟两户,共有15亩承包地、3亩宅基地、两栋楼房(兄弟各建一栋,联体),转出价仅为6万元。本来要价8万元,讨价还价,最后以6万元成交。另有一户将一栋楼房、2亩宅基地、6亩承包地以3万元转让出去。平均下来,每亩土地转让价在2000元左右,比2009年京山调查时稍高。这样的转让价在沙洋县属中等水平。据说现在每年每个村都有10起以上的类似土地转让。又据说地方政府因为担心将来在承包权上起纠纷,现在一般不再允许外来买地农户迁入户籍。没有迁入户籍即表示买地农户没有获得完全村庄成员权,他转入的只是土地使用权而没有承包权。但从农民之间的转让协议看,外来农户转入的并非只是土地使用权,而是承包权,土地转让双方都是以承包地、宅基地和住房权利完全转让为共识,一旦转让,转入户即代替了转出户所有的权利。
让人困惑的是土地为什么会以如此之低的价格转让出去。或者说农地为什么会如此廉价。
农地价格来自其收益。农地收益来自从事农业生产所可以获得收入。从大宗农作物种植来看,一亩耕地毛收入一般只有1000多元,扣除生产成本和劳动投入,纯收益最多不超过500元。在荆门农村,外出务工农民将承包地流转出去,一般每亩租金为200元/年,若以此租金作为利息收入,按农村通常年利率10%计算,一亩承包地价值正好为2000元。这样来看,农民一次性将自己的承包地转让出去,获得变现收益,2000元/亩是正常的价格。转出土地的农民没有吃亏。
农民有着极强的变现期待。调查中,有一户农民的儿子要在城里买房,差3万元,这个农户将承包地、宅基地和住房一起以3万元转出,以解燃眉之急,虽然城里买房要花20多万元。有农民进城务工经商赚了比较多的钱,且有了比较稳定的工作,他们已经成功地融入到城市生活中,也没有再回农村生活的打算,留在农村的承包地和宅基地看起来是用不着了,房子也没有人住。房子不住坏得快,再不处理,房子就要倒掉。建房是花了大价钱的,倒掉可惜,又有人想买,那就卖掉吧。卖掉住房,不可能不卖宅基地。到沙洋县买房的鄂西山区农民,当然不只是要住在荆门农村,而是希望有地可种,不搭上承包地,谁会来买房?因此,这些进城安居下来的农民将住房连同宅基地、承包地一并按当地通行市价转让出去。
无论是解燃眉之急的变现,还是要处理住房的考虑,农民承包地、宅基地和住房权利是以较低价格转出去了。这个价格应该是较低的一个原因是,当地农民并不会随便将自己的承包地、宅基地和住房转让出去,而只是那些特殊的农户才会将这些权利转让出去。一般农民还得靠农地维持“半工半耕”的家庭再生产模式。
从一般农户情况来看,在荆门京山县、沙洋县,农户有着很强扩大耕种规模的动力。荆门市是国家商品粮生产地,人均耕地2亩左右,户均7、8亩,在目前生产力条件下,一对夫妻可以轻松耕种20亩耕地。耕种20亩耕地,不计算劳动投入,一年可以有2万元务农收入。2万元务农收入接近外出务工收入,而务农可以维持完整的家庭生活,务农对农民就很有吸引力,农民就有着很强的流入土地的积极性。但农民一般不愿意或无能力拿出数万元来接受外出农户的“绝卖”,而且,本地农户只愿意要承包地,而不需要买住房和宅基地,因为已有住房和宅基。因此,本地农民更愿意以每年200元/亩短期流入耕地,而不愿或无力一次性购入耕地。这样一来,在荆门农村承包地、宅基地和住房权利的交易上,就形成了以外来农户和外出农户进行交易为主的相对均衡的市场。这个意义上讲,荆门农村的土地转让价格是合理的。
 
二、
问题是,承包地与宅基地是根本不同类型的土地,承包地是农用地,且承包地的所有权主体为村社集体,农户只有承包经营权(虽然中央越来越有意将承包经营权所有权化),而宅基地是建设用地,是非农用地。按现在的常识,非农用地应该有远高于农业用地的级差收益。
但在宅基地过剩且不能流转(没有城乡一体的非农建设用地市场)的条件下,农村宅基地并无特别价值,甚至不如农地有价值,因为农地可以种植农作物,从而可以产生农业收益,宅基地却不能用于种植。荆门农村的土地转让案例中,宅基地基本上是半卖半送出去的。
在种植用途方面,农村宅基地既不同于耕地,也不同于城市建设用地,而是介于两者之间。即虽然宅基地不是耕地,不能直接耕种,但农村宅基地很容易复垦,可以说是潜在的耕地,而城市建设用地很难再被复垦为耕地。农村宅基地,只要农民退出来,无论是现在复垦为耕地还是将来复垦为耕地,总之是无需太多投入,农村宅基地就可以转化为耕地。当前农村有2亿多亩宅基地,随着更多农民进城,他们迟早会退出自己在农村的宅基地,这样就可以为中国增加相应数量的耕地。
在中国实行最严格耕地保护政策的既定制度安排下面,农村宅基地的这种双重性,就可能通过具体制度安排,来获得超过一般耕地的价值。当前有两个具体的制度安排与此密切相关。
一是“占补平衡”制度。为了保护耕地,《土地管理法》规定,按照“占多少,垦多少”的原则,建设单位占用耕地时必须补充相应的耕地,以保证耕地不减少。2009年国土资源部进一步要求征地需“先补后占”。复垦农村宅基地可以增加耕地面积,从而可以获得国家批准的新增建设用地占用耕地计划指标。若不能补充耕地,国土资源部就可以通过“以补定占”,减少新增占地指标,形成耕地占补平衡倒逼机制。这样,将非耕地的宅基地复垦为耕地,就扩大了耕地面积,从而为地方政府获得城市建设用地指标提供了前提。依据国土资源部的有关规定,复垦的宅基地可以作为新增耕地指标,通过市场有偿转让,用于建设占用耕地的占补平衡。这样一来,农村宅基地就可能因为复垦,而获得高于农用的价值。
“占补平衡,先补后占”,补充耕地的办法之一是将过去的荒地改造为耕地,而最为普遍的办法是将农民的宅基地(非农用地)复垦为耕地。国土资源部每年要用1000多亿元进行土地开发和土地整理,以获得新增耕地。占补平衡要求省内平衡(上海市是唯一例外),沿海经济发达省份,占用耕地多,且人均耕地包括宅基地少,占补平衡的“补”,难度颇大。中西部农村,经济不够发达,人口密度低且人均耕地尤其是户均宅基地多,甚至还有不少荒地,占补平衡中,中西部地区往往有足够的可以补充被占耕地面积的新增面积,比如开荒和宅基地复垦都可以将非农用地变成新增耕地。
问题是,在国家的土地征收政策中,并非能补充多少耕地即可以占用多少耕地,而是每年都有用地指标。无论新增多少耕地,地方政府非农用地面积都不能超过国家下达的用地指标定额。而几乎所有地方政府包括省市区政府都有极强的超过国家下达用地指标征收农地的冲动乃至行动。因此,一旦国家开始在特定地区进行城乡建设用地“增减挂钩”试点,各级地方政府都会爆发出极大的要求试点的积极性。
二是城乡建设用地“增减挂钩”制度。城乡建设用地增减挂钩是指,依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。
从耕地保护角度看,城乡建设用地增减挂钩是很有道理的,因为这项制度在没有减少耕地的情况下,却新增了城市建设用地面积。在城市建设用地指标极为紧缺的情况下,通过增减挂钩,地方政府可以新增城市建设用地,地方政府因此具有极高的进行农村宅基地复垦的积极性,农村宅基地因此有了远超出耕地的价值。
城乡建设用地增减挂钩,最重要的在于,农村建设用地复垦为耕地的指标可以直接转化为城市建设用地,在国家建设用地指标十分紧张的情况下,全国各地有极高的通过城乡建设用地增减挂钩试点来增加城市建设用地面积的积极性。本来,增减挂钩只是在很小范围(最早是2006年在天津滨海新区进行试点)进行有限试点,结果,在全国,无论是否有条件及是否在国家允许试点范围之内,普遍出现了一个拆村并居和赶农民上楼的狂潮。
要特别注意的是,以上两项与农村宅基地价值有关的具体制度安排中,“占补平衡”是在国家下达的年度占用耕地计划之内的平衡,即,地方政府补充耕地数量超过了国家下达的占用耕地计划,多补充耕地只能作为土地储备,而不能擅自扩大年度占地计划。补充耕地不足,国家则要扣减地方政府占用耕地计划。“增减挂钩”则可以突破国家下达年度占有耕地计划,即将多少农村建设用地复垦为耕地,就可以新增多少城市建设用占用耕地面积。增减挂钩是严格限定在试点范围的,但各地为了获得新增占用耕地指标,而有扩大了试点范围的极强的动力,从而突破国家每年下达的用地计划。或者说,通过耕地保护话语,增减挂钩突破了国家控制建设用地总规模的政策安排。
城乡建设用地增减挂钩,看起来没有减少耕地,不过是将农村宅基地转化为了城市建设用地。但这里要注意,农村宅基地是很容易复垦为耕地的,是潜在的耕地,而城市建设用地很难再复垦为耕地。换句话说,通过增加挂钩,我们将潜在的耕地占用掉了。而当前中国采取最严格耕地保护政策的含义,并非只保护目前耕地面积,而更应该侧重保护潜在耕地面积。比如在农产品供过于求时,土地季节性抛荒并非坏事,可以看做休耕。问题是,将来中国人口进一步增加,对农产品需求增加,土地产出压力加大时,我们是否还有足够土地可以用于生产农产品?已经被城市化占用的土地是很难复垦的,最严格的耕地保护就是不能低效率占用耕地,就是要保持土地上合理的经济密度,就是要严格控制全国各地建设占用征地指标。
严格控制建设建设占地,就使得建设用地变得稀缺,建设用地就可以获得因稀缺而起的级差收益。
 

也就是说,通过国家制度安排,在非农建设用地与农业用地之间建立政策连结,可以为宅基地获得超过耕地的价值。与宅基地实现价值有关的一个比较特殊地方制度安排是重庆市的“地票”制度。
2008年,重庆市(以及四川成都市)借城乡统筹实验区名义推出“地票”制度。具体地,重庆市以“地票”作为形式,让农民将宅基地整理出来,并大致规定一个价格(比如每亩15万元),然后要求需要占用建设用地的用地方(比如房地产商)首先购买农民整理出来的多余并复垦为耕地的农村建设用地指标,然后才可以在土地一级市场买入同等面积的建设用地。这样一来,通过地票制度,重庆市将之前“占补平衡”的土地征收和土地增补由政府行为变为市场行为。
这里的问题是,在重庆市,农民可以复垦为耕地的宅基地、荒地很多,远远超出国家每年下达的建设占用耕地指标。要出让的复垦耕地面积远大于国家下拔用地指标面积,就无法形成均衡的“地票”市场。重庆因此只能规定“地票”市场价格为比如15万/亩。
这一规定的后果是“地票”市场有价无市。农民有整理宅基地以进“地票”市场换钱的动力,但因为没有国家下达足够多的征地指标,整理出来的复垦耕地进入不了地票市场。即使国家下达足够征地指标,重庆市也不可能一次性征收如此之多的农地用于城市建设。因此,重庆市的地票市场就只能是在规定一个强有力指导价之后,再规定农村宅基地复垦的计划,只有列入计划的复垦宅基地才能进入地票市场交易。按此计划,也许再过几十年,重庆市的相当部分村庄可能仍然无法进入到复垦计划。也就是说,地票市场使农民可以从复垦宅基地中获取好处,但实际上,这个好处更多是名义上,很难变现落到实处。
但这并不是说重庆市推出地票制度没有作用,这个作用大致有二,一是因为复垦宅基地有价,而使农民清晰地意识到了宅基地等建设用地与耕地性质的不同,宅基地等建设用地属非农用地,将非农用地复垦为耕地,从而为城市建设占用耕地提供了补充耕地,这就使宅基地比耕地更有价值,更能换钱。这是农民之前没有想到的,他们因此有了新的计算自己宅基地收益的心理期待,虽然实现这一价值还有很长的路要走。
二是重庆市可以借用地票制度,将作为城乡统筹实验的建设用地城乡增减挂钩,在全市范围实施,从而可以突破中央下达的年度用地计划,扩大建设用地规模。或者说,重庆市借用城乡统筹建设试验区的名义,以城乡建设用地增减挂钩的形式,将农民宅基地复垦所减少的农村建设用地数量直接转化为城市建设用地指标。借城乡统筹试验区政策特区的优势,辅以“地票”制度安排,重庆市在与中央关于占用建设用地指标的博弈中获取话语权,结果是,重庆市比其他省市区获得了更多的城市建设用地指标,扩大了建设用地规模。或者说,折腾了一圈,重庆市以及同样作为城乡统筹试验区的成都市,不过是从中央争取了更多建设用地指标。与其如此,何不由中央直接给重庆市更多用地指标?
 
四、
重庆市地票市场只解决“占补平衡、先补后占”以及建设用地指标问题,具体征地则仍然要与市郊农民发生关系。征地要遵循城市建设规律,从城市逐渐扩展到的近郊征地。重庆市因此仍然要向近郊农民征收土地,然后将征收的土地整理后进入土地一级市场招拍挂,土地由此进入到城市建设用地市场。
向农民征地,就要与征地农民发生利益联系。农地的性质是农业用地,是集体所有制,农民有土地承包经营权,将农地征收为非农建设用地,在农地非农化受到限制而建设用地相对紧缺的情况下,农地非农化后就容易产生溢出的级差收益。同时,因为土地不可移动,建设用地只能在城市近郊征收,近郊土地具有比远郊土地更高的级差收益。这样一来,城市建设征地价格的确定就同时与三个因素有关,一是农民利益博弈能力,二是土地的位置,三是国家投放建设用地指标。
农民利益博弈能力。依据相关法律和制度,农地所有权归村社集体,农民只有承包经营权且农地只能用于农业用途,即国家对土地用途实行管制。农地改变用途为建设用地,必须经过国家批准,且城市建设用地必须由国家通过土地征收才能改变用途,从而可以进入城市土地市场。一般情况下,土地征收后进入招拍挂后的地价远远高于农地价格,从而产生了巨大的土地增值收益。
国家在征收农地时,按规定要支付三笔费用,一是土地补偿费,二是劳力安置费,三是青苗损失费。土地补偿费归村社集体,在政府不安置劳力情况下,劳力安置费直接支付给农户。这两笔是主要费用,青苗费比较少,支付给青苗所有人。这样的支付方式是与中国现有农地制度安排相适应的。但在当前农村经济形势甚至整个经济体制已发生很大改变的情况下,征地费的计算和支付方式也有变化,其中最为重要的是按征收土地面积给予补偿,这个补偿的数量要远高于之前的计算所得。比如每征收农民一亩承包地,给农户5万元土地补偿。至于如何计算,各地在国家统一的制度安排下,有着各不相同的变通方式。比如,最早在杭州,地方政府征收土地时,将征收土地的10%返还给村社集体经营,这样村集体就可以分享到农地非农化的好处。广州市土地征收也普遍采用了这种方式。土地征收中,村社集体作为土地所有者,按法律规定理应得到征地补偿,但在一些地区,因为农民有着强烈分享土地利益的愿望(广东番禺农民称之为“分光吃光,身体健康”),地方政府为了减少征地的困难,而将所有征地补偿一次性分给农户。
无论土地被征收农户获得多少征地补偿,这个征地补偿相对土地一级市场上招拍挂动辄数百万元/亩的价格,农民所得补偿都是比较少的,农民因此不会满意于所得补偿。注意,城市建设征地中,只有少数土地进入招拍挂市场,大部分征收土地都是用于工业建设、公益建设,这些征收土地的价值与进入商业建设的招拍挂土地价格差距极大。工业用地,一般每亩8—10万元,公益用地比如城市基础设施用地和公共事业建设用地,土地价值也远低于商业用地价格。且非农用地中,商业用地、工业用地和公益用地也实行用途管理。农民当然不是按工业用地和公益用地价值来要求土地补偿而会以商业用地来要求补偿。
农民要求更高土地补偿,这很正常且合理,因为农民是土地利益博弈的重要一方,且总体来讲,当前地方政府征收农地给予农民的补偿仍然相对较低,但显然,农地非农化的增值收益不应全归农民占有,原因后述。
土地的位置。土地征收要遵循经济建设与城市发展的规律,即必须从特定位置的土地开始征收,土地不可移动,使农民有了向政府要求更高土地征收补偿的愿望及能力。一方面,政府征地,另一方面,农民要求更高的价格,甚至要求超过市场价格的补偿,当双方达不成一致意见时,就会有强征和强拆,并因此引起冲突。出现冲突,学界和媒体一边倒地批评谴责地方政府。
问题是,在土地不可移动的情况下,完全按自愿原则征地,农民当然可以要求高到地方政府不可接受程度的补偿。农民可以期待借土地征收补偿一次性解决子孙万代的生存问题,即使每户可以得到千万元补偿,农民仍然可以不满意,仍然可能借特定土地位置要挟要求更高土地补偿。若如此,就可能将所有中国经济发展所形成剩余以土地补偿的形式转入到恰好承包土地在特定位置的农民手中,而这些农民拿到土地补偿后,他们就成为这个社会中的食利者——他们指望以土地补偿的利息来维持子子孙孙的富裕生活。而实际上,因为土地补偿数额巨大,突然一次性获得巨大土地补偿者往往会心理失衡,而不会珍惜这些补偿,及会不理性地使用土地补偿。一般情况下,这笔以土地补偿转移到特定农民手中的中国经济发展所创造出来的发展剩余,将会变成消费资料而生产资料。中国发展所创造的剩余就可能不是用于进一步发展经济、科技、生产,而是培育出一个寄生的庞大土地食利集团。而本来中国土地制度安排早已消除了形成土地食利集团的空间。
建设用地指标。除特定位置的重要性以外,建设用地级差收益的另一个来源是国家通过控制建设用地指标,而形成一个相对偏紧的建设用地市场,从而使建设用地具有更高的市场价值。国家若完全不限制建设用地,即,所有农地都可以随便转变为建设用地,则除了特殊位置形成的土地级差收益以外,建设用地收益与一般农地从事农业生产的收益就会相等。但因为农地变建设用地的不可逆,国家从保护不可再生耕地立场出发,保持相对偏紧的建设用地供给,从而使建设用地具有超过一般农地的级差收益,可以有效地提高非农土地的使用效益。这是完全正确的。
但也正因为国家对土地用途的管理,而使农地不能被征收为建设用地的农户无法获取土地征收所具有的超过农地收益的土地利益,这对农地上的农户是不公平的。当前中国90%农民的农地都不允许改变用途为建设用地,他们就无法获得土地非农使用的级差收益。
这样说来,当前土地位置处在城市建设征地区间且已进入征地计划农地上的农户,因为其土地特定位置和国家土地用途管制,而具有了从国家征地中获取超过农地收益的级差收益的博弈机会。绝大多数农民却没有这样的机会。这显然不公平,因此应该给绝大多数失去机会农民以补偿。
或者说,即使农地全归农民所有,城郊农民也不能按市场价获取征地补偿,而必须要考虑到全国绝大多数农民不被允许征地,且正是因此而抬高了建设用地市价的因素。也就是说,必须在征收为建设用地的市场价中,拿出相当部分补偿给不允许将农地变为建设用地农户的损失。
 
五、
以上讨论小结如下:
1、仅从土地农业价值来看,在非农就业机会众多的情况下,土地价值之于农民是具体的。
2、从土地征收农村情况来看,在沿海发达地区和大城市郊区,农地征收所给农民土地补偿已高于从农业用途土地中可获收益。
3、无论政府给农民多么高的征地补偿,因为土地位置不可移动,城郊农民都会有获取更大利益的愿望,并可能以群体事件来提出要求。
4、当前征收农地高市场价值的另外一个原因是国家为了保护耕地这一不可再生资源,对土地用途实行管制,控制农地非农化使用,从而抬升了被征收农地的市场价值。
5、土地特定位置产生的级差收益和国家土地用途管制及采取偏紧的土地非农使用政策,使被征收农地产生了远高于农地的级差收益。这个收益与农民的劳动投入无关。
6、按当前中国土地制度安排,给农民的征地补偿应是相对农民之前务农损失的补偿,而不应是农地非农化之后的土地市场价值的补偿。
7、中国特殊的土地制度政策派生出中国特色的土地征收与土地补偿制度。按中国土地政策,农业用地的所有权主体是村社集体,农户具有农地的承包经营权。征收土地的主体是国家,国家是城市土地的所有者,并垄断土地一级市场。
8、正是国家(通过地方政府)垄断土地一级市场,而可以通过商业用地招拍挂来获得土地收入,从而为城市建设提供可靠的资金来源。当前中国城市基础设施建设之所以取得很大很好进展,关键原因之一是有中国特色的土地财政。在这个意义上讲,我们不能完全否定土地财政。
9、国家征收农地还为划拔公益事业建设用地,低成本提供工业用地提供了可能。低成本的工业用地是中国经济奇迹的一大秘密(另外一个秘密是廉价劳动力,廉价劳动力背后也与中国特色农村土地制度有关,另文再述),而划拔公益事业和公共工程建设用地又是中国基础设施建设可以建设得相当良好的前提。
10、以上讨论了土地非农使用产生级差收益的原因和当前中国特色土地征收制度对于中国发展的重要性。如何分配土地非农使用产生的级差收益则是当前各界关注的焦点问题。
11、失地农民应该获得土地被征收后的补偿。失地农民为获取土地补偿而进行的斗争,引起社会各界关注。总体来讲,当前失地农民所获补偿偏低,同时,失地农民不可能也不应该按土地商业用途市场价值来要求土地补偿。这是由中国特殊的土地制度安排决定,也是中国之所以可以取得快速经济发展的秘密。
12、给失地农民补偿的区间应是:第一,失地农民有足够的生存保障,第二,失地农民不应成为土地食利阶层。一旦中国土地政策安排失当,土地补偿越来越高,失地农民可以获取极大的补偿之时,中国经济发展所产生剩余就可能会被土地食利者阶层占有。若中国出现一个庞大的土地食利集团,将是中国发展之殇。
13、中国经济发展剩余不能通过征地转移到少部分土地食利者阶层,而必须还考虑以下三个重大事项:一是建设好城市基础设施和各种重大基础设施;二是发展高科技战略产业;三是建立健全相对完善的社会保障体系,尤其是要为广大中西部无法享受到土地征收补偿收益的农民建立较为完整的社会保障。
 
六、
总结本文,有两点特别需要指出:
第一,土地的价值不来自其绝对价值,而来自经济发展、城市扩张、制度安排。总体来讲,当前中国绝大部分农村的农地价值很低,低到只有湖北荆门2000元/亩的水平。
第二,土地制度安排尤其是征地制度安排的根本问题是中国经济发展所产生的剩余如何分配,即到底是应该通过扩大农民土地权利,改变土地征收制度,以征地补偿的方式将中国经济发展剩余给予少数失地农民,培养出一个土地食利者阶层,还是应该维持当前土地征收制度的基本制度安排,从而让中国经济剩余以土地财政的形式用于基础设施建设和向广大中西部地区农民转移支付。在笔者看来,后者是中国土地制度的不二选择。正是因此,笔者对当前中国土地征收制度持总体肯定的态度。
因为土地征收是涉及到中国经济发展所产生利益如何分配的大问题,此问题上的决策就必须要有真正的战略视野。当前学界和社会各界往往混淆农民的概念和土地的概念,将一些枝节问题上升到根本问题层面,得出了太多情绪化的结论。
 

2012年2月19日

来源:三农中国 http://www.snzg.cn

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