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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

日志

 
 
关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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农村法制社会及其盲点  

2012-02-29 14:42:41|  分类: 村治研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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农村法制社会及其盲点

——以河南周口市郊调研为例
 

 
一、
在周口市郊农村调查发现农村社会中打架斗殴现象已经极少。两人吵架,即使情绪很激动,也一般没有人敢动拳头。也是因此,虽然在当地农村,门子大兄弟多的家族在村庄中的各方面都会占强,但不会有兄弟多就动手打人的事情。为什么,按当地农民的说法,现在是法制社会,你打人了就得负相应责任。只要动手打人,皮肉伤也是轻微伤,轻微伤住到医院,这检查那检查,没有几万元的医药费根本就不可能出院,而所支付医疗费几乎无例外都应由打人者出。这样,当地就有一个关于打架的说法,即“你是想打十万块钱的架还是想打八万块钱的架”。既然你想打架,那你就得准备钱。没有钱你打什么架?没有钱你情绪激动什么?
不仅村民之间不打架,而且村里的工作也不再能讲狠,按李楼村支书的说法,法制社会,靠打人骂人,宗族大,讲狠,是不行的,农村工作必须讲感情,你得感动人。你敬人三分,别人才会敬你四分,这样才能办成事。与当前农村情况不同的是,在1990年前后,农村社会还是讲拳头的,是好打架的,因为那时“法制还不健全”。
法制社会,主要是靠警力介入。打架必报110,报了110,必出警力,警力一出,首先问是否有人受伤,受伤先送医院,然后再依据事因与情节进行处理。无论对错,打人者必须承担被打者的医药费,而医药费并无固定标准,受伤的人可以要求做各种检查,最后无论受伤轻重,都可以搞出一个巨额医疗花费,以至于打人者不得不哀求被打者手下留情,不将自己讹得太狠。若被打者鉴定是轻伤及以上,打人者就还需负刑事责任。打架双方都说是对方先动手,双方声称自己受伤而要求住院,双方都躺在医院,都拼命花钱做各种(往往是毫无必要的)检查,这些花费最终还是要由两人承担,真是冤啊。因此,无论情绪多么冲动都不能动手。冲动是魔鬼,在法制社会,真是一点都不假。
通过110深度进入农村的国家法一下子就将习惯法决定了,国家法与国家力量深深地嵌入到了乡村社会,并改造和重塑了乡村社会的运作逻辑。习惯法被国家法及代表国家力量的地方政府所深深地影响和决定。
看起来,在当前中国农村,送法下乡到迎法下乡,到乡村社会被法制社会所规范与取代,在国家与乡村社会的互动中,在国家法与习惯法的较量中,国家已经完胜。
但实际上,国家法与乡村社会习惯法的较量远未结束,国家与农村社会互动的微妙之处甚多。我们来看几个的例子。
 
二、
1、计划生育。
农民传统的生育观念中,多子多福,传宗接代的观念是很重的,因为人地关系紧张而实施强制性计划生育,这一政策与农民传统生育观念是有冲突的。计划生育从1970年代开始动员提倡,到1980年代强制实施,其中有大量关于社划生育必要性的宣传教育。应该说,农民对计划生育政策都是理解的,也都认为计划生育是必要的,但生育观念的转变也不是一朝一夕的事情,因此,到了1980年代强制实行计划生育政策时,国家与农民之间的冲突也就成为必然。在国家强大的政策与行政压力下面,虽然违反计划生育一定要生儿子的情况仍然普遍,但农民生育率很快就极大地下降。计划生育政策即使没有完全达到目标,至少也达到了绝大部分目标。在强大的计划生育政策压力下面,少数违反计划生育政策的农户为违反计划生育付出了代价,其中之一是被罚了款,严重的甚至被扒了房(地方政府采用的威慑手段),甚至被“株连了九族”。
计划生育政策的实践是相当成功的,同时,代价也是巨大的,最主要的代价是强制性计划生育政策手段引起不良社会政治后果。在少数地方因为强制性计划生育政策造成的干群关系紧张和国家与农民关系紧张,已经影响政权的合法性,强硬且粗暴地执行计划生育政策引发民怨。进入世纪之交,因为计划生育和农业税费(收粮派款、刮宫引产)引起的恶性事件层出不穷。中央终于在2000年前后下达禁止计划生育和征收农业税费时使用专政手段的若干“不准”,粗暴强硬的计划生育政策执行手段被抛弃了,而代之以说服、教育和引导,以及在此基础上的计划生育罚款。
强制措施取消以后,农民生育行为立即有很大反弹,早生超生,至少生一个儿子,就成为农村正常的景观,而对于计划生育罚款,农民也往往顶着不交,唯子女长大要办户籍,才不得不托人说情及补交计划生育罚款。只要你愿意交罚款,事实上你就可以自由生育,可以说罚款买超生成了有些农村地区的普遍现象。
有两个因素制约了农民的生育冲动,一是之前强制性计划生育政策实行20年,虽然未完全控制超生,却极大地降低了出生率,且尤为重要的是改变了农民的生育观念。多子多福的想法至少是没有市场了。儿女双全,一男一女的想法代替了多子多福,农民生育冲动大为下降。二是高昂的教育费用和昂贵子女婚嫁费用,使农民都强烈感受到生儿子的经济压力,因此有“生二个儿子哭一场”的说法。正是在这样的背景下,国家通过以说服教育和行政罚款为主的相对宽松的计划生育政策,仍然可以将农村生育控制在一个合理的范围内。在国家的计划生育政策与农民生育冲动之间达成平衡是决定计划生育政策效果的关键。之所以可以在世纪之交不再采用强制手段进行计划生育,是因为之前二十年的强制措施已经起到作用。没有之前的强制,就不可能有现在相对宽松的计生政策。这是农村政策的辩证法。
计划生育政策的以上讨论,是想说,并非国家政策就一定可以在乡村社会原原本本得到落实。法制社会的含义之一是乡村社会已完全被法制所规范,而从计划生育政策在当前乡村社会中普遍被违反来看,当前乡村社会远没有达到完全法制化的程度,在国家政策与农民行为之间仍然有一个巨大的博弈空间,此一空间颇微妙,双方都受约束,双方都有退让,双方都有空间和保留。这是一种微妙的均衡状态,国家不能完全行使自己的意志,农民也不能完全由着自己的性子。
 
2、城管。
在周口市郊农村调查,农民抱怨只要建房,城管就会来罚款。农民认为城管是要借农民建房罚款营利。
我们调查的市郊农村已经划入市区版图,按城市建设的有关规章,城市任何建筑都必须经由建规部门的审批,私自搭建是不允许的,甚至是违法的,而制止乱搭滥建行为的责任主体就是城管部门。
或者说,按照法律,城管部门禁止农民未经批准的建房行为是职责所在。问题是,在实际的政策实践中,禁止乱搭滥建为何变成了城市部门以罚代管,似乎城管部门是要从农民违规建房中营利呢?
这其中的原因之一是,农民违规建房,管不胜管,城管不可能天天守在村里防止农民搭建,一旦农民已经开始搭建,城管再来禁止,就很容易起冲突,尤其是将农民建了一半的房子推倒,这样的“粗暴”执法很容易引起众怒。城管可以一次组织大量人力来强制执法,但架不住农民人多分散打游击,城管也不可能事事时时兴师动众执法,加之目前城管已被媒体妖魔化,这就使得城管只好退而求其次,以罚代管了。
不止是村庄内的农民建房,城管难管,而且在拟征用地块上趁城管不注意,未报批即大兴土木,在很短时间投入巨资建起房产(种房子)。后来土地被征用,要拆房子,他要求高额补偿,不然不让拆。给补偿吧,明显是违规建筑,既未报批,又不合法。不给补偿,他会反过来说,在建房时城管并未阻止,这难道不就是默许可以建了吗?若要强拆,他就与你拼命。因此,已经建起来的房子,即使是违法建筑,也没有人敢强拆,而只能迁就补偿,希望下不为例。
违规建房可得补偿,当然就会激起更多人种房子的热情。按地方官员的说法,种房子很快很容易,几天不注意,房子就起来了。而拆房子几乎不可能,强拆就要到北京上访,要自焚。现任的地方政府官员怕出事,就只好拖着,城管因此就只能以罚代管了。
显然,在这里,法制也没有被原本地执行,其变通幅度甚大。相对城管来说,火葬政策在周口市郊根本就没能推行。
 
3、殡葬改革。
周口市属华北平原(黄淮海平原),人多地少,据当地村民计算,一个坟要占3厘地,考虑到死人与活人争地的矛盾,依据国务院通过的《殡葬管理条例》,周口市在2000年前后宣传推行火葬政策,要求周口市郊农村遗体只能火葬,不能土葬。
但中国农民都有入土为安的理念,对火葬十分恐惧,甚至有老年人在强制推行火葬前自杀以求可以土葬的例子。周口市强制推行火葬政策不久,当地农民即以偷埋相应对,具体地,有人去世后,丧户不办丧事,不通知亲友邻里(至亲除外),而是在人死后不久,即私下装棺抬到地里深埋,不留坟头。往往人已去世几个月,本村村民却不知道。偷埋行为很快扩展。
主管殡葬改革的民政部门虽然不一定弄得清楚哪家有偷埋行为,但火葬场几乎没有遗体火化,当然是有问题。民政部门便明查暗访,建立举报制度,一旦发现有人偷埋,则不仅要扒坟,而且要罚款之类。为了威慑丧户,在获得举报线索后,民政部门带探测器到农村找到偷埋遗体的点,强制扒坟,产生了巨大的威慑效应(农民十分忌讳扒坟),也当然地引起了与村民的激烈对抗。村民也不说自己偷埋就对(这一点很象是法制社会),而是认为偷埋的并非他一家,凭什么只扒他家的坟。对抗引发事件,甚至出现伤人的群体性事件,这对农民和对地方政府都不是好事。
更糟糕的是,在强制执法的不到一年时间,不仅因为扒坟发生了若干次群体对抗事件,而且有一次民政部门扒错了坟,坟主闹起来,民政部门赔了10多万元,仍然无法平息。这样,因为执法难度大,成本高,民政部门不得不暂停强制扒坟的执法行为。但仍要求火葬。这样,在周口市郊农村就形成了一个奇怪的僵持,即一方面民政部门保留强制执法的可能性,仍宣传要求强制火化遗体,一方面农村遗体几乎没有火化,但也不能公开举办仪式,而是半夜偷埋,一般等三年之后,借办去逝三周年时机,再来建坟立碑。
这样看来,民政部门强制推行的殡葬改革条例因为遇到阻力,未能推行,一切照旧,但实际上,这个照旧背后却有两大改变,一是偷埋及土葬不合法观念已深入人心,成为共识;二是偷埋本身对农村社会影响巨大,因为葬礼是农村最为重要的仪式,葬礼具有极为丰富而且重要的社会文化含义。现在偷埋,不办葬礼,村民一方面评价这样简单,觉得办葬礼花钱且繁琐,另一方面认为人死了还不如一条狗。
 
4、低保。
实践中,低保政策变样也很严重,尤其是随着低保指标的增加,低保户有向低保人变化的趋势,其中一个重要原因是农民公平观念在起作用。
同时,因为信息不对称,国家不可能真正掌握农民收入真实情况,所以低保户的评选只能由村庄内部这个熟人社会来评,而不可能由国家指定低保户。一旦村庄社会内部评低保户,就容易演变成村组干部指定低保户,或村民依据自己的公平观来评低保户的情况,有些地区甚至出现全村所有户轮番吃低保的情况。周口市郊农村则普遍存在按年龄大小来吃低保,有老人说,我已经70多岁怎么还没吃上低保?这并非是他们不理解低保政策,而是低保制度在当地即是如此实践的。
低保作为低收入户的社会保障,其瞄准对象只应是农村中经济最困难的户,实践中按户轮流吃低保或按年龄大小吃低保,完全违背了低保政策的本意。原因无他,轮流或按年龄吃低保可以做到公开客观。在信息不透明且不对称的情况下,所有人都倾向认为自家经济困难,收入低,而希望可以获得低收入保障。
显然,这样的变通并非只是地方政府官员政策水平低,而是有其内在原因。
 
5、信访。
信访制度本来是为群众提供一条正常的向上级部门反映情况,从而使上级部门可以及时、全面掌握情况、解决问题的制度。奇怪的是,当前缠访、闹访、无理访、谋利访,甚至精神病人访,占据了信访部门甚至地方政府大量的工作精力和行政资源,出现了尾大不掉的趋势。一些访霸借上访来谋利已非个案。
为解决上访中存在的缠访问题,国家信访局曾制定了一个“三级信访终结”制度,即信访人提出的信访要求可以经由三级信访部门处理,一旦处理了,就不再能以同样理由上访。但这个制度在实践中根本无法行得通。一些上访人常年上访,导致精神偏执型人格的形成,一旦如此,上访就成为职业,为什么上访的原因倒是既不清晰也不重要了。在信访制度实践中出现的某些令人意外的结果真是令人唏嘘。
 
6、法院判决与调解。
当前信访中,最难解决的恰是涉法涉诉上访。现在是法制社会,法制社会中最重要的力量无疑是法院这个依法审判的权威机关。但在实践中,法院判决,胜诉一方固然是认为正义得到了伸张,损失得到了补偿,败诉一方则几乎毫无例外会认为这样的判决是司法不公,司法腐败,而会上诉。法院判决,两审终审制,一旦上一级法院维持原判,或改判,则诉讼双方中,一般至少有一方不满意终审判决,而可能通过信访来寻求问题解决,寻找司法公正,来“找个说理的地方”,有时甚至是诉讼双方都不满意终审结果而上访。
涉法涉诉上访一旦启动,往往很难终止,通过持续上访,不断扩大事态,有关方面逐步介入到对法院审判的调查中来,其中的司法瑕疵就可能成为严重问题,司法腐败当然就更会成为问题。这样有助于司法公正,但也会导致法官怕惹事不敢判的情况。完善的判决是没有的,任何判决都可能引起诉访一方甚至双方的不满。所谓“不判没有问题,一判就有问题”,最大的问题就是判决后一方或双方上访。因此,为了稳妥,无论大小事情,法院采取拖的办法,拖的时间一长,标的很小的民事诉讼双方的诉讼成本超过诉讼标的,这又进一步引发不满情绪。拖的好处是可以让民事诉讼双方自愿调解,调解的好处是因其自愿而较少上访及上诉。也是因此,当前法院系统特别倾向民事诉讼在法院判决前调解,有些地方法院甚至强制要求基层法院民事诉讼要有80%的调解率。
调解与判决的大不同是,调解是以纠纷解决为目的,判决是以法律法规为准绳,一个是纠纷解决,一个是规则之治。一旦法院只是以解决纠纷为主要目的,这个社会中的公共规则就更趋向于以势压人(强者),倾向于“大闹大解决”的问题化策略(弱者),而将上访,将游行,将闹事,将自焚,当作博弈策略与手段,因此带来其他系列问题。
当法院也要变通以适应当前的社会时,我们可以想象出当前法制社会本身的困境。或者说,在法制社会,绝对的法制社会是没有的,在法制与社会之间有一个微妙且可能紧张的平衡。
 
7、治安。
构成农民对法制社会最强烈认知的是警力下沉,打110,警察来处理农村社会治安事件,尤其是打架伤人事情。
但即使公安部门在应对社会时也是颇多无奈,因为其中有很多微妙之处。比如公安部门在采取强制措施时死了人,公安部门将陷于极为不利境地。再如对违反社会治安条例的处罚也颇多容易引起争议的地方。
即使是处理一般性打架斗殴事件,公安部门也可能会陷入矛盾的漩涡。具体地说,打架双方都住院了,都拚命花钱,这样将一个小的治安事件闹成大事,以至持续上访,无法收场。最后无论如何收场,至少对解决问题不利,还可能会牵涉到公安自己。如何最小代价、最低成本及最少责任地解决农村社会的矛盾,就成为公安部门尤其是基层派出所不得不直面的问题。
公安部门在大集体时期维护社会治安的法宝是群众路线,发动群众,通过调动群众积极分子的力量,来织一张群防群治的密集的法制之网。到了1990年前后,治安的群众路线彻底被线人制度所代替,公安部门依靠线人来获取案件线索,最大的线人力量恰是来自容易犯案的灰黑势力群体,这样一来,红白两道就会有很难理清的关系了。
公安部门还愿意采取的一个减少责任同时也是降低社会成本的办法,是找到一些中介人来参与社会治安事件的解决。比如双方打架,报了110,110出警介入打架事件,但并不立即处理,而是允许甚至是主动邀请打架双方都可以接受的中介人出面调解,私下解决为止。甚至轻伤,公安部门也可以允许打架双方通过中介人调解私了。出面调解私了的中介人,一般是地方势力人物,与公安部门联手密切的往往又是道上人物。公安部门有意地将一部分司法权让渡给中介人。默许甚至鼓励私了来解决农村的社会治安事件,这真是对法制社会的有趣注解。
所有以上执行中的法律、制度与政策,与社会之间的,都存在着一种颇为微妙的平衡,从来不是法制一下子战胜社会,而往往是社会通过自己日常的、琐碎的、分散的、游击战式的方式来抑制法制的强制进入,来平衡自上而下和自外而内的强制力量。由此,在一个特定时期,在法制与社会之间会达成一个微妙的平衡。法制社会其实是法制与社会,是两个词组而不是一个词组。这颇有趣。
 
三、
以上列举是想说明,法制社会其实并非村民所想象的那样,法制已经完全控制了社会,社会已完全被法制化了,而是说,社会其实仍然相当强大,社会通过自己不间断的日常反抗,而使法制与社会之间形成了一种微妙的平衡。这种平衡有时可以用国家与农民关系的平衡来表述。
但法制社会的这种平衡,并非绝对的平衡,在这个平衡中,存在着有趣的法制与社会之间的拉锯。
择要地说,法制社会首先是法制进入社会,这样,由法制来规范社会,来改变和改造社会,就是必然了。无论进入社会的法制能否达到自己的目的,这个法制的确是足以改变之前社会的生态,并构成了对既有社会的破坏。如前述计划生育和殡葬政策对农村社会和农民心理的改变。这种改变有时甚至是不可逆的,且正是这种以法制进入社会造成的改变,为现代性的成长提供了空间。正是在这种改变的基础上才会形成法制与新的社会之间的微妙平衡,这一平衡已不同于旧的平衡了。
法制进入的一个重要标准是对合法暴力使用的垄断,由此使得传统社会维持地方秩序的一些力量式微,比如周口市农民都认为门子变得越来越不重要了,因为门子再也难以象传统时代那样有力调整农民之间的关系,但门子具有强制性的硬力量式微,门子作为一种认同和消极的抵抗性力量却仍然强有力地存在。
法制进入,使得之前乡村社会中的矛盾、冲突及由此而有的政治变得模糊起来,这就使得法制可能消灭了之前构成社会秩序的积极的力量,而通过不区分性质来使社会平面化,从而使之前主体社会生成秩序的方式大变。
法制是一种消极的力量,是以惩罚和防止为手段的,是防范最坏,是底线政治。一个积极的社会往往还需要奖励,需要最好和高线的政治。法制进入,可能恰恰保护了少数合法不合理不合情的领域,这些领域或人的行为,会极大地伤害乡村社会的情感,破坏乡村社会的秩序。而法制还有很多无法解决的问题,比如清官难断家务事,用法制来调节农民代际冲突的效果未必就好。
总之,法制的进入必然导致民间社会力量如宗族门子力量的式微。民间社会力量越来越不能作为一种积极的力量介入到社会事务中去。这种积极力量的式微,就可能为光棍、混混、边缘人群败德行为的发生提供空间与场所。
 
四、
法制进入乡村社会,乡村政治式微(多数不再能决定少数,少数可以不服从多数,乡村利益再分配机制失效),乡村社会解体,就使得传统的国家、社会到个人的三角关系,变成了国家与个人的面对面,失去社会,个人(钉子户、赖皮户等)跳出来与国家“斗智斗勇”。
国家当然不可能由中央来直接面对每个人,而只能通过其官僚体系。之前的乡村是社会的部分,现在乡村则纳入到国家行政体系,成为了中央在基层的代理人,国家由基层代理人来直面被社会解体后释放出来的个人。按传统的方式已无力压制个人,而按现在的官僚体系,基层又必须对中央负责,必须维持一个地方的基本秩序,在法制不能解决问题的地方,中央在基层的代理人便在法制以外的灰色地带想办法找到压制钉子户的力量,最佳力量无疑是黑社会,而基层代理人一旦与黑社会有了默契,基层出现问题机率极大,中央就更加不放心,而以农民身份包装起来且往往代表了农民的钉子户就一变而成上访户,到中央去告基层的状。
这样,之前由国家、社会和农民构成的三角关系,现在变成中央、地方和钉子户的三角关系。这是一个惊人的转变。逻辑都发生变化了。
农民(刁民)上访,中央不信任地方(中央的基层代理人),中央做农民的恩人,地方就成了地地道道的坏人(不仅声誉上,而且行为上。反过来也是)。一旦地方没有声誉,没有合法性,没有权威,他们也就更加消极,更加坏,更加不作为,更加乱作为。中央越是恩人,地方越坏,农民(刁民)越是找到中央,中央越是无力解决,就越是不信任地方。离开地方,中央不可能有能力来直面农民。这样就导致恶性循环,最终,政治合法性快速流失,政权运转陷入困境。
 
五、
在这个巨大转变过程中,缺少对其内在机制的深入理解,而往往以旧的过时的机制来理解农民、地方和中央的行为,所以就常常会以道德话语来对复杂实践进行简象化处理,这样不仅于事无补,反而会雪上加霜。举例来说,当前农民上访的相当一部分原因是博弈策略,却以为农民是苦大仇深,从而错误应对。这种错误应对,首先问题出在学者研究不够深入上,再次表现在媒体极大的情绪上,再次表现在中央的老好人主义发作上。中央当好人,地方成坏人,问题便无解。
以陈旧过时的道德话语来看待已经巨变的当代实践,在如何解决问题的对策上,就必然会情绪化,会非黑即白,非左即右,而不懂得实践的辩证法。
正是在这个意义上,应该对法制社会、法制与社会和法制与个人之间的关系、内在逻辑进入深入研究。唯有对机制的深刻理解,才会有对策上的切中要害。
 

2011年8月16日晚于九宫山


来源:三农中国 http://www.snzg.cn


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