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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

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关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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贺雪峰:评周其仁关于土地制度的两个观点   

2012-11-29 14:33:46|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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评周其仁关于土地制度的两个观点
 
 
贺雪峰
 
周其仁教授对中国土地制度的研究很深很广,影响很大,但他的一些观点似未经斟酌,有待进一步厘清。本文拟评周其仁教授其中两个关于土地制度的观点。
 
一、
《农村工作通讯》(2010年第21期)观点栏摘有周其仁“缩小城乡差距要让农民分享土地收益”的文字,其中第一段如下:
我们过去的土地制度,城市化土地主要靠政府用征地的办法来获得,再向市场转让,其中巨大的差价就成为城市投资的来源。这种制度为城市化筹措了资本,使中国的城市化在改革开放以后有很大的进步。但是征地制给土地原来的主人即农民的补偿偏低,导致城市化过程对农民利益有太大的侵犯。这是当前城乡收入差距扩大的一个重要原因。
周其仁的这段话包括三层意思:一是现行土地制度为城市化作了很大贡献,二是征地制度侵犯了农民利益,三是征地制度导致城乡收入差距扩大。在以上三层意思的基础上,周其仁教授自然而然得出结论:“因此,要改革现有的土地制度,缩小征地范围,确立农民对土地的产权和决策权,扩大农村和农民集体经营性建设用地直接进入市场通道,这样可以改善城乡的利益分配关系”。
在我看来,周其仁教授以上论述,有若干误会或不周延的地方。前面一段话的第一层意思应是共识,其中“巨大差价”,“使中国的城市化在改革开放以后有很大的进步”等语尤其值得重视。正是现行征地制度低价征地高价卖地所筹得的巨大资本,推动了中国城市化的高速发展。在最近数十年,中国城市化是中国乃至世界性的奇观,是无比伟大的事业,无比艰巨的任务。征地制度促进城市化,征地制度是与中国史无前例的快速城市化这一伟大事业联系在一起的,因此,征地制度贡献巨大。
征地制度也存在问题,其中之一就是周其仁所讲给土地原来主人即农民的补偿偏低,导致城市化中对农民利益的侵犯。城市发展要平面推进,平面推进的城市化要占用农民的土地,占用农地土地就要给农民以补偿。究竟应该给农民多少补偿才是合适的,有不同意见,但大体认为,现行征地补偿的额度比较低,给失地农民的补偿应该进一步提高。其实,最近10多年,国家给农民征地补偿正快速提高,由之前农业产值的六倍、十倍,到现在三十倍,甚至三十倍后还可以用土地出让金来补。总的原则是,农民失地后的生活质量不下降。这是从应该提高补偿方面的共识来讲的。另外一个大体一致的共识是,给失地农民的补偿不能没有上限,即不能将农地非农使用的“巨大的差价”全部给到失地农民,那样一来,失地农民将一夜暴富,户户千万元,轻易变成土地食利者,之前借土地非农使用“巨大的差价”来进行城市基础设施建设的资金,就转手进入到了这些“失地农民”口袋里,城市基础设施建设就难以进行,城市化的进步就难以持续。
构成以上上限的一个理由是,中国土地制度安排中,有两个安排使失地农民不应占有全部农地非农使用的增值收益,一是土地用途管制,二是农村土地属集体所有,农民只拥有集体土地的承包经营权,换句话说,农民的土地权利只是经营农业的权利。这是中国土地制度的宪法秩序。如果土地所有权本来就是农民的,国家征收农民的土地,给农民以补偿,即使这种补偿让农民一夜暴富,那也是应该的,或没有办法的。现在问题是,中国的宪法秩序明确规定中国土地不是私有制的,且土地非农使用必须经过国家征收为国有土地。农民也是认同这一秩序的。
也就是说,提高给失地农民的补偿,应在目前宪法秩序范围内,而不用也不能按周其仁的意见“改革现有的土地制度,缩小征地的范围,确立农民对土地的产权和决策权,扩大农村和农民集体的经营性建设用地直接进入市场的通道”来办。
周其仁认为,因为给失地农民的补偿太少导致城乡收入差距扩大,土地非农使用的“巨大的差价”不应用作城市化筹措的资本,而应补偿给失地农民。若按周其仁的意见,虽然失地农民可以一夜暴富,将失地的城郊农民也算作农村收入,城乡收入差距也会缩小,不过,第一,今后城市化从什么地方筹资?第二,城郊少数农民一夜暴富,从而让全国农民跟着提高的平均收入是真实的城乡收入差距的缩小,还是在过去城乡差距继续拉大以外,又形成了一个特殊的城郊土地食利阶层?这个土地食利阶层能算作农民吗?这样缩小的城乡收入差距又有何意义?
反过来倒是,将本来用于推动中国快速城市化的土地收益补偿给城郊失地农民,让城郊农民一夜暴富,必然会影响城市化的筹资,城市基础设施建设跟不上。当前中国正处在快速城市化的历史阶段,即使土地非农使用所形成的“巨大的差价”,也是拜城市化之所赐,因此,充分借用中国土地制度的优势,来又快又好地推进中国城市化的高速发展,应是当前中国的重大关切,是当务之急。借城乡收入差距来说事,试图改变现行土地制度对中国快速发展所具有的无比优势,就显得太过糊涂。我们一定要珍惜现行土地制度对推进中国快速城市化中制度优势。要完善而非改变现行土地制度。
举世无双的中国快速城市化进程,是世界奇观。未来二十年,正是中国城市化最为关键的时期,这二十年,顺利的话,中国城市化率应当由50%提高到70%,到了那个时候,城市地域扩张基本结束,城市化更多是内涵式的发展,那个时候,征地自然不再存在问题了——因为已经不再需要大规模征地了。那时候任何征地制度安排都不会动摇国本。而在未来20年中,中国举世无双的城市化进程中,出现一些矛盾、冲突,有利益博弈,是十分正常的。不能一有矛盾,一有冲突,就要彻底改变制度。矛盾总是常有的,毛主席说过,有人的地方就有矛盾。何况中国快速城市化中有如此巨大规模征地形成的庞大利益,没有利益博弈,怎么可能?而当前中国土地制度安排中最大的优势也在这里。
其实,失地农民可以大略分成两个部分,一是沿海地区和大中城市郊区农民(更不用说城中村农民了),二是开发区和工程移民。前者可以享受到城市发展带来的诸多好处,且因为城市化是逐步推进的,这部分农民早已融入城市之中。相对来讲,开发区和工程征地,往往是只要了农民的土地,而没有给农民更多分享城市利益的机会。农民失地问题更多,利益受损往往较大。有趣的恰是这部分农民盼征地,因为土地利益变现对他们很重要。城郊农村和沿海地区农民正因为城市化和工业化必然要经由他处,他们不仅已经形成了与政府博弈的技巧能力,而且可以凭借特殊土地不可移动的位置优势来当钉子户漫天要价。
 
二、
《农村工作通讯》(2011.22)观点栏目摘有周其仁“土地跨省流转意义非常大”的文字如下:
目前,土地流转的模式在全国各地都有不错的反响,但如果有一天北京的土地少了,能不能把湖南的耕地、宅基地指标卖给北京?我们也在研究流转半径的问题,结论是半径越大差价越大就越好。经济规律是在越穷的地方,地价就越低,在市中心地价则较高。我今年在黑龙江垦区看到,当时的连队全拆掉了,形成小集镇,这叫垦区的城镇化。连队一拆掉,建设用地节约40万亩。不知道怎么用,只能是复垦打粮食。如果能把40万的指标卖到重庆去,或者把贵州的地卖到上海去,这对城乡统筹、对区域协调发展、对收入分配意义非常的大。当然,执行上有问题,因为现在中央政策是不允许跨省交易的。下一步能不能跨省,挑战很大,还要一步一步来做。
周其仁上述文字虽短,可评论之处很多。以下仅评论两点。
第一点评论周其仁讲的“我们也在研究流转半径的问题,结论是半径越来大差价越大就越好”。“经济规律‘是在越穷的地方’,地价就越低,在市中心地价则较高”。
周其仁所讲是在当前中国土地制度安排中存在的两个指标的交易问题,而并非是说土地本身。土地的最大特点是不可移动,因此土地本身是无法进行跨省流转的,但土地指标可以流转。土地指标中,一个是《土地管理法》中要求地方政府征收土地必须“先补后占、占补平衡”,凡是征地耕地,必须要补充相同数量质量的耕地,补充耕地的办法是复垦、开荒和土地整理,根据中央政策,土地占补平衡指标只能在省内平衡,不允许跨省平衡(上海例外),有些地区比如四川规定只能在地级市内平衡,不得跨市平衡。第二个指标是国土资源部开展城乡建设用地增减挂钩试点办法规定,农村建设用地减少与城市建设用地增加,可以在一定条件下挂钩,从而形成城乡建设用地增减挂钩指标。按国土资源部的要求,增减挂钩指标平衡只能在县市范围,不得超出县市范围搞增减挂钩。
周其仁的本意是,因为在市中心地价比较高,而较穷的地方地价低,土地指标跨地区交易,比如北京与湖南,上海与贵州进行土地指标交易,就可以形成更大的土地指标之间的价差,从而就可以为较穷的地方的土地指标带来更大的利益,实现城市利益向农村利益的输送。
周其仁的愿望很好,操作起来的结果却可能正相反,不是实现了城市向农村更多的利益输送而是更少的输送。原因很简单,即使是指标交易,总体来讲,需要指标的高地价的市中心地段,数量是很少的,而具有整理出指标潜力的低价的穷困地区的土地,数量是极其庞大的。且越是穷困的地区,农民的土地变现愿望越强烈。在“半径越大差价越大”的指标交易中,需要指标的买方只可能与出价最低的卖方成交,因为卖方竞争性很强(整理指标潜力大,且变现愿望强),整个指标交易就变成纯粹的买方市场,需要指标的发达城市地区就可以用极低的价格来从农村获得土地指标,城市向农村输送的土地利益就会更少。而在“半径较小”的指标交易中,因为整理指标难度大且农民变现愿望不很强,甚至可以对土地利益有较高期待时,就更容易形成一个相对平衡的土地指标交易市场,从而可以让农民得到更多土地利益的好处,虽然从资源配置上讲有不足。
或者说,正是中央政策禁止土地指标跨地区交易,保护了农村和农民的利益。周其仁看不到这一点,十分奇怪。
第二点评论周其仁讲的“连队一拆掉,建设用地节约40万亩,不知道怎么用,只能是复垦打粮食”。这话很有趣,只能复垦打粮食?复垦打粮食有什么不好?过去因为建连队需要,将耕地占用成了建设用地,现在不需要建设用地了,自然应当复垦打粮食,因为种粮有收益。我在农村调查,农民不用宅基地后,就将宅基地复垦打粮食,这是利国(增加了耕地),利民(可以有粮食收入)的好事,为什么周其仁不满意呢?
周其仁的不满意,其实是误解了土地制度尤其是误解了城乡建设用地增减挂钩政策。按增减挂钩,经国土部批准,一些省市可以在一定范围内开展农村建设用地减少和城市建设用地增加相挂钩的试验,目的一是保护耕地总量不减少,二是适当地缓解地方政府建设用地指标不足的压力。
这里要注意,建设用地指标不足,是中央为控制地方建设用地规模而下达的新增建设用地计划,是指标,是计划,而非实地。计划和指标是可以调控的,若地方的确需要更多建设用地,中央是可以依据实际情况给予增加和扩大的。推出增减挂钩政策,只是在主导的建设用地制度安排之下进行的一个小补充。
当前中国农村宅基地和建设用地数量很庞大,至少有2亿多亩。当下的中国,若这2亿多亩农村建设用地全都整理出来进入到城市新增建设用地,则城市承受不了。黑龙江农垦区的一个连队拆掉了,就可以节约出40万亩建设用地,可以想象该可以形成多少建设用地指标?这些指标若可以如周其仁讲的卖到重庆、上海、北京去,我们就该再建N多个中国直辖市了。重庆、上海、北京三地一年的总新增建设用地还不到40万亩,黑龙江垦区一个连队就有了40万亩指标,那该还有多少指标可卖?这样的指标,若可以跨区域流动,所有穷地方都愿卖指标,指标数量庞大,就不可能卖出高价,甚至根本就卖不出去。那就等着?要等多少年?按目前城市建设需要,至少要等三五十年?大部分地区农村等不到那么久,而现在黑龙江垦区连队已拆除,不复垦为耕地,闲在那里,就什么价值也产生不了。
增减挂钩政策本来是为了保护耕地,多复垦耕地。且也只是一个小政策。若所有农村建设用地都可以自由竞争来争取进入增减挂钩立项,可以立项的就一定是愿意出价最低者,这样就至少不再能通过增减挂钩来实现城市利益向农村的输送。要实现这种输送,有两个办法可解,一是限定范围,二是立项。两者的结果都是,只有少数地区的农村建设用地可能获得较大的增减挂钩的利益。黑龙江垦区将建设用地自动复垦为耕地,是好事,也是正常现象,这种现象在全国农村其实很普遍。如果增减挂钩政策实施的结果是,农民将本应复垦为有收益的耕地的建设用地都不复垦而留在那里等立项,这个政策就太失败了。
周其仁说,建设用地有价值有利益。他不明白的是,建设用地和耕地的差异只是土地管理及土地审批的结果,而非本质上有什么不同。这种用途管制,只是使土地充当了财富再分配的手段而非有了财富本身的生产。或者说,农村建设用地本身并非财富,而是在现行土地管制背景和特殊的土地政策(增减挂钩政策)下面,可以成为分享部分城市利益的手段。我们不能将手段当成了目的本身。
 
 

 
2012年11月5日上午
来源:三农中国 http://www.snzg.cn


 

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