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贺雪峰的博客

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

 
 
 

日志

 
 
关于我

贺雪峰,1968年生,湖北荆门人,长期从事农村调查和乡村建设实验。现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村,什么问题》、《村治的逻辑》、《村治模式:若干案例研究》等著作。主编《中国村治模式实证研究丛书》一套16种。主编《三农中国》。

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贺雪峰:湖北省“以钱养事”改革再调查  

2009-06-18 11:26:42|  分类: 村治研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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湖北省“以钱养事”改革再调查
——以湖北京山调查为例
 
 
一、
过去写过两篇文章,评论湖北省推行的乡镇事业单位“以钱养事”改革,后来遇到参与此事的湖北省委政研室宋亚平先生,他建议我到咸安和京山看一看,说这两个地方的“以钱养事”改革应该是很好的。也因此,2008年国庆到京山调研,专门走访了县乡两级的有关部门,及注意问及有关改革的情况。遗憾的是,从调研情况来看,很难说京山“以钱养事”改革是正确的,原因是大方向错了。宋亚平之所以建议我到京山看看,其中一个原因可能是京山没有出现因为“以钱养事”改革而来的持续的群体上访。而京山之所以没有上访,其中一个原因是,改革后支付给“以钱养事”机构的财政经费,较改革前支付给乡镇事业单位的财政经费,增加了数倍,京山县实际上是拿钱买了稳定。但问题并不在于原乡镇事业单位的人是否上访,而是这项改革是否有利于增强乡镇一级的社会管理和公共服务职能,是否可以为农民提供他们所急需的各项公益事业服务。
此次国庆调查,我们调查组37人分别在京山两镇10个村进行了为期15天的调查,我所调查的村是京山县孙桥镇沙岭湾村。沙岭湾村人均耕地约有3亩,是人均耕地比较多的村。近年来,因为机械化的快速发展,沙岭湾农业生产的一些主要环节,如犁田、收割,都开始机械化。据村支书祝吉波估计,全村机收面积,水稻已经超过90%,小麦也已经超过80%。犁耙田使用机械(旋耕机)的也占到80%以上,用机械犁耙田,统称“打田”,机械“打田”的好处是可以将田整得平整,有利于作物生长。目前农民劳动强度最大的农作环节就是插秧。祝书记说,若是插秧环节可以突破,种田就“太舒服了”。
事实上,与京山相邻的湖北省沙洋县,早在10年前,农民就开始用抛秧代替了插秧。一个劳动力,一天可以抛秧五亩,而手插秧,累苦不说,一天最多只能插秧0.5亩。京山的曹武和石隆镇也开始用抛秧代替插秧了。为什么在人均耕地特别多的孙桥,反而一直没有推广抛秧技术呢?
祝吉波书记说,10年前他们村也搞了抛秧试点,没有成功,此后再也没有人提起。他分析,10年前抛秧试点未成功,主要原因是当时用牛耙田,没有办法将前一年的草蔸打碎,将土地整平,因此,抛到田里的秧苗成活率不高。他说现在应该有了推广抛秧技术的条件,因为全村大部分土地都用旋耕机打田,所整理出来的土地应该适合抛秧了。
从祝书记的话里分析,抛秧看来并非适合任何地方,这项技术还是有一些技术含量的。但祝书记的分析并不全面。主持过此事的京山县农业局张总工程师说,在10年前,京山全县试验过旱育抛秧,旱育抛秧又称无盘旱育秧,相对手插秧,可以提高5%左右的产量。旱育抛秧的最大问题是容易死苗,防止死苗的办法是按一定比例在幼苗中拌一种药物,这种药物不仅具有消毒、防病、防虫的作用,而且可以为幼苗提供营养,从而防止死苗。10年前旱育抛秧之所以没有成功,主要是药物不过关,现在药物早就过关了。
除旱育抛秧以外,还有一种抛秧叫水育抛秧。水育抛秧不需要拌药,而是用秧盘育秧,然后再抛到整平的耕地里。水育抛秧的技术难题是秧苗容易倒伏,且早期的锄草是一个难题,解决办法一是多施钾肥,二是适时晒田,三是用抗倒伏的品种。锄草则可以选用化学除草剂。目前水育抛秧的技术难题早就不是问题了。
也就是说,无论是旱育抛秧,还是水育抛秧,若说10年前还是有技术难题的话,则目前抛秧的技术难题早已不存在。因为有技术难题,抛秧技术也是需要由农技部门来组织推广的,需要由农技部门先试验,再示范,再推广(这是农技部门推广农技的一般程序),从某种意义上,正因为抛秧有技术含量,抛秧也就不是可以仅由某个农民自发地从其他地方学回来的(因为需要有配套的药、秧盘、种籽及对当地土壤、耕作技术特点的了解)。京山县近几年,虽然有曹武、石隆等少数几个乡镇的部分村从其他地方学回抛秧技术,但京山县的抛秧技术推广极慢,抛秧面积占耕地总面积至今不超过10%。
 
二、
问题是,为什么抛秧这样一项成熟的技术,这么多年却没有在作为全国商品粮基地县的粮食生产大县京山县推广开?或仅仅是10年前推广一次,浅尝辄止,在之后所有技术难题都不存在的情况下,农技部门为什么不来主持推广此项技术?对于有一定技术含量的技术,的确是需要有农技部门先试验再示范再推广的。当前中国类似抛秧这类没有技术难度但有技术含量,因此需要由政府推广而不能完全依靠农民自发学习的农技,十分地多。
农技部门应该推广抛秧技术及相关的其他任何有利于当地农民的技术,问题是农枝部门显然在这个应该做的事情上做得不怎么样。如果是这样,我们还要这个农技部门干什么?这样一种思路下面,就是将农技部门取消,推向市场。我们相信,只要农民需要,市场就会供给,市场若不供给,政府也可以花钱为农民买他们需要的服务。这就是湖北省乡镇事业单位改革中的“以钱养事”的思路。
另外一个思路则是,能否想出办法来促使农技部门推广对农民有益的技术?有无办法及有什么办法来调动农技部门为农民服务的积极性、主动性和责任心。
先来计算一下农技推广的收益。前面已说,沙岭湾村农民最为繁重的劳动环节是插秧,倘若抛秧技术可以推广,农业生产就是一件比较轻松的事情了。因为插秧劳动的繁重,在沙岭湾村,请人工插秧,每亩的工价是130元,而如果抛秧,即使不计算插秧体力劳动要远高于抛秧,仅从时间上算,连上育秧时间,每亩耗时不会超过一天,若算人工,就不会超过50元/亩。一般来讲,抛秧可以提高亩产量的5%,旱育抛秧,每亩需要有7、8元拌药费用,水育抛秧,每亩需10多元购买秧盘。所有计算起来,即使不算增产,抛秧不仅可以极大地降低农民体力劳动的强度,而且每亩可以少支出50—70元。一家若有10亩田,则少支出500元以上。京山县有82万亩耕地,推广抛秧技术,每年可以为全县农民减少支出约5000万元。京山县2005年“以钱养事”改革前,每年拨给全县乡镇农技站的财政经费只有100万元。100万元与5000万元之间,存在一个巨大的鸿沟。
可以从两个不同的角度来理解100与5000之间的大鸿沟,一是农技部门为什么不去推广这个获益巨大的已经成熟的抛秧技术?二是具有如此巨大收益的技术,为什么只给如此之少的推广经费到乡镇农技推广部门?换句话说就是,乡镇农技部门只有如此之少的推广经费,他们为什么会有推广农技的积极性?
来看京山县在“以钱养事”改革之前,乡镇农技部门的状况。在改革前,全县乡镇农技部门,包括经营性的部门如种籽站和农技门市部的职工,总共有280人,其中进入财政编的有120人。换句话说,乡镇农技部门的大多数人(160人)要靠农技服务来获得经营性收入,从而养活自己。而即使吃财政饭的120人,全县每年拨付的财政资金,包括农技员工资和农技站的办公事业经费,每年为100万元,平摊到每个财政编内农技员身上,平均不过1万元。农技部门实际收入大大低于社会平均工资收入,且农技部门不得不想方设法赚钱养活自己,养活本系统的职工。这种情况下,他们主要的所思所想,就是在应付最基本的工作(如发放病虫害测报资料)以外,通过创收来谋取生存(而非发展),这大概就是京山县乃至全国农村,农村推广效果不佳的一个重要原因。你不能指望人们饿着肚子去做好事。
问题是,农技推广收益巨大,农民需要农技推广,国家也需要。国家理应养活农技部门,让他们吃饱了去做事情。前提当然是国家有钱。
国家现在恰好有钱。京山县每年给农民的补贴,每亩已达120元,全县一年给农民的补贴超过一亿元。若拿出其中的十分之一,即1000万元给农技部门,农技部门就可以活得很好,农技部门就应该有推广农技的积极性了。农技部门的积极带来农技的普及,如前述计算,仅仅推广抛秧技术一项,农民就可以每年每亩获益50元以上。国家少发给农民每亩10元的补贴,农民却因为农技的普及,而每年每亩可以少支出(也就是多收入)50多元。这是一笔划得来的买卖。
有1000万元?1000万元不仅可以非常好地养活京山县所有280多位乡镇农技部门的职工,他们一起来积极推广农业技术,就肯定不只是可以推广抛秧技术,而是可以主动地、有创造性地推广各种适合当地农村实际需要的农业技术, 他们会积极地引进技术,试验技术,示范技术,然后推广技术。一旦人的积极主动性调动起来,他们意气风发,他们就可以创造出众多奇迹。
实际上,京山县不需要1000万元投入到乡镇农技部门,因为乡镇农技部门,只有120名纳入到财政编制,其余160多人是经营部门的人员,他们过去就不是靠财政养活的。据说当前乡镇一级的农技推广,也不需要这么多人。人浮于事是中国所有机构的共同缺点。乡镇一级农技部门应该精简人员,精简到他们可以发挥最大的农技推广作用,而又不人浮于事的规模。120人可能正是一个较好的规模。乡镇农技部门重新定员定编,养好这120人,另外的一直靠经营收入的160人也不会有什么意见。
也就是说,京山县农技部门的改革,可能的一种方案是,将乡镇农技部门的经营与服务分开,经营部门的人员继续依据市场的逻辑来经营,这部分人员的收支是他们自己的事情,政府只是起管理作用,其他与政府和财政无关。这部分人,在京山乡镇农技系统中有160人。另外纳入到财政编的120人,是属于农技推广服务系统的人,这部分人大都是大中专毕业的具有深厚农技知识的专业技术人员,也是农技推广的核心骨干。这部分人,国家应该养好,不应让他们也去经营搞钱以养活自己,国家也有钱养活他们。一旦他们有了固定可靠的收入来源(国家拨发的),有了稳定的预期,则国家就可以通过各种考核指标,来调动他们为农民服务的积极性。农村因此可能出现一个政通人和,各方面都欢欣鼓舞的局面。
遗憾的是,京山县以及湖北省的乡镇事业单位改革,并非如此,而是走了市场化的路子。具体地,京山县乡镇农技部门的改革,首先是将所有乡镇农技系统的职工推向社会,对所有职工实行工龄买断,即每个人按工作年限,每年算一个月、每月算590元、最高不超过1.9万元工龄买断费,将所有乡镇农技部门的职工工龄买断,并与政府脱离关系,这些买断工龄的人,就不再是政府的事业单位职工,也不再是财政供养人员,更不再是干部身份了,而变成社会人员。然后,政府再从这些社会人员中招聘确定“以钱养事”的服务人员(被称为“公益服务人员”),每年或每两年一聘,面向市场招聘。京山县2006年的“以钱养事”改革,从过去有财政编但现在已是社会人员的120人乡镇农技人员中,重新聘用47人为乡镇农技公益服务人员。财政按每个公益服务人员每年1.5万元来付公益服务费。
以钱养事改革,财政支付给每个被聘用的农技服务人员的报酬,比过去是大大地提高了(过去每年收入只有数千元,现在可达1.5万元,几乎提高了一倍),这是应该的,且(很奇怪)县财政在以钱养事改革后,每年拨付给乡镇一级农技公益服务的经费,由之前的每年100万元,上升到目前每年200多万元,几乎上升两倍。一方面,乡镇农技部门留用的人员大为减少,另一方面县财政的支出大为增加。这样一来,农技服务人员推广农技的积极性就理应大为提高了。
其实不然。以钱养事改革将乡镇事业单位统一推向市场,事业单位以前是干部身份,现在转化为社会人员,他们每年由政府决定是否聘用,而是否聘用的依据是他们在前一年是否完成了政府花钱为农民买服务的服务任务,及这种服务的质量。因为是社会公益服务人员,是面向市场,是一年一聘的,所有这些之前的事业单位的技术人员,现在都不知道明年是否还被聘用,他们不可避免地产生临时思想,无长远预期。也不可能有主动性和责任心。
以钱养事,花钱买服务,但所有农业技术的服务,都是几乎难以测量,无法具体计算好坏的服务(用经济学术语,叫做“信息不对称”),京山县农业局将对农业技术服务的考核归纳为所谓“4十1”,其中“4”是每个公益农技员每年完成2000人培训任务,推广1—2个新的农技项目,扶持30个科技示范户,搞好病虫防治,其中的“1”,是其他各种重要临时考核的项目。但很显然,所有以上考核都可以通过形式来应付,因为某种意义上,实质内容几乎是不可控的。比如我们这次在京山孙桥调查,孙桥文化站站长就在忙于应付上面的形式检查,而其实际工作根本未做。
因为服务质量难以衡量,公益服务人员与其搞好服务,不如搞好与相关部门和领导的关系。乡镇考核,则搞好与乡镇的关系,县局考核,就要搞好与县局的关系。进一步,负责考核的乡镇或县局,完全可以用各种借口,将自己的关系户聘为公益服务人员。这样一来,面向市场的以钱养事改革,花钱买服务,服务的主体不仅没有预期,因此没有责任心,而且服务主体的技术能力本身也可能成为问题。
掌握一门技术是要成本的,因为技术有专用性,一旦出现第二年不会被聘用的可能,则其专用技术就没有意义了,损失就极其巨大,因此,也就无人敢真正去学一门专用技术。乡镇事业单位,包括农村的任何一个部门,都是需要经过长期训练甚至包括对当地特殊乡情村情的了解,才可以具备这些专用知识的。但专用知识在市场的不确定下面,其风险就极高,其投入就是不理性的。也因此,没有人愿意冒这个风险。如果说,今天以钱养事还有这些专用技术人员在市场上等着政府去购买服务,则这些在过去年代形成的专业技术,在今后就不会再有。即使现在的专业技术人员,在如此巨大的风险下面,也会深悔自己“学错了手艺”。京山县乡镇一级农技系统目前被聘服务人员平均年龄已经45岁,再过几年就要退休了,且他们的知识已经陈旧。但现在大学生谁也不愿意再到乡镇作预备农技公益服务人员,等在那里让政府去购买。
以钱养事改革后,京山县乡镇农技部门(假若还可以称之为部门的话,但全县1/3的农技站所的房子都已变卖)所有农技人员都对前途深感渺茫。一聘最多三年,随时可以解聘,现在虽然年轻,但人生的黄金时间都被人拿在手上,等到哪一天解聘了,专用技术也无用处,再另外创业恐怕也来不及了。因此,与其等在乡镇半死不活,不如现在外出打工。京山县120名财政编的乡镇农技员,年轻的和学历高的都外出自谋生路去了。京山县农业局吴局长说,最近几年,甚至在国家出台“三支一扶”政策的背景下,湖北全省除仙桃市招到几个农业大学的学生进农业系统外,全省其他县市农业系统未能招到一个大学生。原因很简单,现在谁还敢到乡镇工作?他们到乡镇即使当时被聘为农技公益服务人员,他们也永久地失去了向上升的通道,而之前他们是有干部身份的,只要他们努力干,是可以一步步向乡镇机关、向县局上升上去的。他们曾是县乡干部最主要的后备力量。
 
三、
听京山县孙桥镇农民讲,京山南边一个乡镇现在有一种特别适合撤播的油菜品种,叫“撤播王”,去年本村曾有农民走亲戚时,带回来种过,产量与移栽油菜不相上下。我们调查的国庆期间,正是秋收已过,冬播开始的阶段,油菜育苗正在进行当中。冬播油菜是京山农村的主要冬季作物,油菜的特点是,移栽可以增产,移栽亩产量可以高达500斤以上,而撤播产量一般只有100多斤。移栽的问题是所要人工多,劳动强度大,若撤播产量可以达到与移栽不相上下,那农民该会多么地欢迎这个“撤播王”啊。县农业局张总工程师告诉我们,“撤播王”的产量无论如何还是比移栽要低,但若技术过关,产量也可以达到移栽的90%,这也可算作不相上下了。撤播的主要难题是油菜苗间距不均匀,难以合理分配营养面积,因此需要间苗。但无论如何,推广撤播,对于节省农民的劳动时间,减轻农民劳作强度,乃至提高农业产量,都大有好处。
2007年底到鄂西建始县调查,吃惊地发现,最近几年,建始县农村出现了严重的冬季抛荒,以前冬播油菜面积极大,建始甚至是全国油菜生产百强县,但我们调查的乡镇,最近几年甚至一棵油菜也没有人栽,原因是宜万铁路修经建始县,铁路需要大量农民工,每天普通的农民工价格也在50—70元,这样一来,本来当地无价的劳动力,一下子与全国劳动力市场接了轨,农民种田就要计算劳动力投入的成本,一旦计算成本,油菜移栽这样十分耗时的农业生产,根本就是亏本的,因此,无人再愿移栽油菜。糟糕的是,几年前,宜万铁路修通,铁路部门不再需要民工,虽然农民工的劳动力价格仍然在那里,但有价无市。而虽然劳动力有价无市,大家都闲在那里,但毕竟劳动力是有了价格,种田总不能亏本,那些特别耗时农业因此仍然没有人去从事,油菜移栽的亏本生意也就一直没有人再去做,建始县由油菜百强县,一跃而成了油菜光头县。
这时候,建始县所需要推广的农业技术,正是如京山农民所说“撤播王”这类节省劳动力的轻简化技术。问题是,建始县乡镇事业单位也进行了以钱养事的改革,建始县农技推广部门甚至比京山县更加消极,这样一来,建始油菜光头县的状况看来还是要持续若干年。
京山县乡镇事业单位的以钱养事改革,当然不只是改了农技站,而且所有事业单位都推向了市场。孙桥镇共有归镇水利站管的32座小型水库,其中小一型水库8座,小二型水库24座。乡镇水利站主要的工作大概有以下几项:防汛抗旱、农田水利建设、测量设计施工、农村安全饮水、水法宣传、水利工程管理,及各种涉水事务。改革前,孙桥水利站有七个职工,现在还有三人被留聘为水利公益服务人员。其牵头人是史可祥,原水利站站长,在水利站工作20多年,对全镇水利可谓了如指掌。他的长处也在于对全镇水利了如指掌。现在改革了,他们由以前的干部变成了社会人员,每年或隔年由镇政府一聘。本来在以钱养事改革前的一次改革中,孙桥水利站改为水利服务中心,还有一个名称,到以钱养事改革中,农口各站合并为农技服务中心,名称也没有了,只剩下几个被聘的水利公益服务人员。当时改为水利服务中心时,上级规定水利服务中心是合伙企业,在工商部门登记注册。工商局说,水利服务中心的工作明显具有管理职能,要承担管理任务,注册为企业不合法。但省市县领导认为合法,那就合法了。
京山县水利系统“以钱养事”改革的结果,史可祥用三句话来形容:人心改乱,优秀人才改走,资产改光。这三句话的确是大实话,且不只是适合水利部门的以钱养事改革,而且适合所有湖北省乡镇事业单位的这次改革。史可祥说,今年春季防汛时,他有5个日夜没有合眼,因为责任大,任务重。但目前,他们只是社会人员,所获收入叫做劳务费,因为谁也不清楚今后还能否受聘,因此临时思想严重,没有人再傻到有心思准备长期为水利工作。而没有长期思想,没有对乡镇的水利状况的长期深入了解,水利管理以及水利服务都是空谈。史可祥甚至恨恨地说,只有倒两座水库淹死人了,上级才会重视水利。是的,水利部门的这种以钱养事改革,简直是儿戏。
以上还只是就水利站对水库管理来说的。水利的另外一个大头是农田水利。我们调查的孙桥镇沙岭湾村,全村10个村民组,之前9个村民组靠集体灌溉。现在,全村只有6组还勉强维持着集体的灌溉。集体灌溉有三大好处,一是合作起来力量大,可以从大江大河大湖大水库取水灌溉,这样可以抗大旱;二是集体灌溉成本低,一般集体灌溉的成本只是个体灌溉成本的1/2,甚至更少;三是集体灌溉费工少,个体灌溉所费劳力,往往是集体灌溉的3—4倍。道理就不再讲了。但是,集体灌溉必须要防止搭便车,必须要有乡村两级强有力的组织,必须要有水利部门的统一规划和工程建设。京山这下可好了,连水利站都撤销了,甚至连水利服务中心都取消了。农民的农业生产就又回到靠农户个体的时代。
荆门市(京山县属荆门市)出台政策,鼓励农民自发修建小型水利,主要是鼓励农民修挖堰塘,谓之“以奖代补”。荆门市出台“以奖代补”政策有其合理性,因为农民无法集体合作起来共用大中型水利设置,那就鼓励农户修建适合一家一户需要的堰塘。荆门市规定,凡是农户投资修挖堰塘的,农户每投入1万元,政府奖6000元。这种“以奖代补”,也就进一步搞死了本应着力支持的大中型水利。这也是必然,都已经将水利站撤销了,还谈何大水利?
不过,即使农户修挖堰塘,也总得有一定的规划,而不能乱挖,这个规划就是原来水利部门的重要职责。现在水利公益人员们即使可以负责任地拿出规划,但是否有无人听,也没有办法。原来的水利站是有执法功能的(农技站也有,比如植物检疫等),现在水利公益人员是社会人员,也就相近于社会闲杂人等,他们怎么可能再去执法?
本来农机部门是最没有作用,是最应该取消的。这次京山调查,我才发现自己又错了。到京山才发现,农机化已经成了气候,小小孙桥镇,竟有大中型农机70台,联合收割机136台,半位式收割机2台,插秧机47台,小型农机4427台。全镇6000多户,70%以上有农机,最多的是手扶拖拉机。
农机一多,农机管理就是问题。仅今年春节到国庆,孙桥镇就有数十起因为农机操作不当而引发人员伤亡的事故,其中有4人因操作不当,而被自己驾驶农机致死。
文化站也是同样的问题。我们调查的孙桥镇文化站(现在叫做文化服务中心)有一个可容纳上千人的大电影院,但已经10年没有放电影,10年没有进行过大型活动了。挂在电影院前面的光荣榜,还是1999年召开全镇干部大会的宣传。我们去时,电影院倒是有人,是文化站将电影院租给别人猜动物的赌博,已经好几个月了。文化站或文体中心照着上级要求,每年到每个村放几场电影,到村里贴几张标语,及为应付上级检查而做做样子。我们调查期间,正好有文化站到沙岭湾村完成放电影任务,结果,全村有10多人看电影,不到终场,就除了放电影人员和我们,就不再有村民观看。文化是更难进行量化检查的公益事业,文体中心没有责任心,而只是应付上级检查,那还不是太容易了。
以上说这么多,是想说三个意思,一是乡镇事业单位及目前湖北省已经改成社会公益服务人员的这些人员的职能,是十分重要的,他们可以创造出远高于他们消耗财富的收益。二是衡量乡镇事业单位工作好坏的主要指标应是责任心,而不是量化的指标。缺乏责任心,而依靠指标,则所有指标都可以被形式化为无实质内涵的迎检游戏:因为公益事业本身是很难量化的,技术具有严重的信息不对称性。责任心的前提是稳定的预期,是他们的人格和尊严。三是乡镇事业单位所需技术具有很强的技术专用性,技术流动性差,现在的改革使提供公益服务的专门技术人员都抱有临时思想,谁都不愿也不敢进行专业知识的投资,因为没有稳定预期。农村公益事业从事人员因此会出现知识老化,人心不稳和青黄不接的问题。
 
四、
有人说,过去七站八所人员众多,花费了大量财政资金,却没有做出什么事情来。这也可以从三个方面来说:a、虽然七站八所人员众多,但真正有财政拨款的人却很少,大部分要自己创收养活自己;b、过去一直要求七站八所为乡镇做各种工作,且七站八所也为乡镇做了大量的诸如收款、驻村的工作;c、七站八所至少仍然维持住了农村基本的公共品供给和公益事业服务的局面,应对了农村防止最坏的难关,他们创造的收益,无疑是大大高于他们消耗的资源的。
现在解决办法有二,一是反正乡镇事业单位不做事,就撤掉,推向市场,政府再从市场上为农民购买公益服务。这就是湖北省的做法。这个办法很坏。
另外一个办法是,过去乡镇事业单位存在问题,现在需要改进,就来找问题的症结,然后针对性地改变之。
找症结,大致可以找到两个:一是服务与经营未分开,公益服务没有得到足够收入,以致乡镇事业单位的主要精力不得不用于创收去了。因此要增加政府对乡镇事业单位的投入,使他们可以安心为农民提供服务。国家正好有这个财力。二是乡镇事业单位的责任心不高。那就针对性地加强责任心建设,中央能调动地方政府积极性,地方政府能管好各个部办委局,县乡两级政府当然有能力也有足够的办法来加强乡镇事业单位的责任心。其中包安排干部,包括奖惩,包括调动等等。如何做,当另文讨论。
最后一个问题。过去乡镇事业单位职工的身份是干部,这个干部身份很重要。前面已说过,农业部门推广农技,要经过试验、示范和推广三个阶段。其中的示范,往往是农技人员到村里办点。农技人员是干部身份,他到村里办点,可以找村组干部协助,也因为有村组干部协助,他才可以较容易地与农民打交道,及方便地办点。离开村组干部的协助,农技部门到了村里,就是寸步难行。而他们一旦是社会人员,他们又凭什么可以要求村组协助他们办点,他们又有何能力及有何意愿去办点?
反过来也是,当乡镇事业单位的职工是干部身份时,农村工作的季节性特点,使得乡镇政府在繁忙季节,在行政人手不够时,可以调用乡镇事业单位的人员来弥补乡镇行政能力之不足,而在大部分时间,乡镇一级只保持一个精干的行政架构就可以应对日常性的事务了。现在离开了乡镇事业单位的支持,乡镇行政的处境是,平时人多无用,忙时人手不够。具有乡土性和季节性特点的乡村工作,也要求乡镇事业单位不是企业,而是保持其事业单位的性质。
我相信,湖北省乡镇事业单位“以钱养事”的改革,终究在折腾一大圈后,还是要改回事业单位上来。只是这个改来改去所交的学费实在太高。
 
 
2008年11月16日于江西上清镇

来源:三农中国 http://www.snzg.cn


 

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